第二讲 中国历史上的政治

国政府的一切大权，并不在皇帝手中，皇帝下面有一个宰相，才是实际掌握政府最高大权的。试以唐代为例，唐代最高政令也分有三权：

    一、是发布命令权。

    二、是审核命令权。

    三、是执行命令权。

    发布命令的是“中书省”，审核命令的是“门下省”，执行命令的是“尚书省”。后来中书、门下合署办公，便成为两权。唐代政府最高命令是皇帝的敕旨，但皇帝敕旨并不由皇帝拟撰发出，而是由中书拟撰发出的。由中书发下的皇帝敕旨，又必经门下覆审。所以中书、门下两省，在唐代政府中即等于秦汉以来的宰相。当时皇帝敕旨，实由宰相发出的，不过要皇帝画一个“敕”字，又盖上一个印。直到后来宋太祖乾德二年，前任宰相都去职了。（当时的宰相是委员制，不是首长制。）皇帝要下一个敕来任命新宰相，但旧宰相都去职，找不到这道敕旨的副署人，这在当时政制上是不合法的，不成其为皇帝正式的敕旨。于是这道敕旨，就发不下去。因为不经宰相副署的皇帝敕旨，是史无前例的。于是宋太祖召集了很多有法制经验的大臣，来开会讨论这问题。有人说，唐代曾有过一次未经宰相副署而由皇帝直发的诏敕，那是恰值文宗时“甘露之变”，旧宰相已经去职，新宰相尚未产生，皇帝敕旨暂由当时尚书省长官盖印，这是由执行命令的长官来代替了发布命令的职权。但这一提案，立即遭到反对。他们说：这是唐代变乱时的例子，现在国家升平，何能援照？最后决定，参加宰相府会议的大臣（正如现在行政院的不兼部的政务委员），盖章代发，于是决由当时参加政事的开封府尹赵匡义，即宋太祖赵匡胤的弟弟，盖了一个印，才完成那一件颁布皇帝命令的手续。试问这样的政治，能不能叫做皇帝专制呢？若我们定要算它为专制政治，那么这种的专制政治，我们也不该一笔抹杀，也还该细细研究呀！

    所以中国历史上皇帝的上谕，其实是由宰相作主的。在唐朝，宰相拟好谕旨，呈由皇帝阅过盖章。到宋朝，则宰相草拟意见，呈皇帝看过同意，再正式拟敕。所以唐代皇帝只有同意权，而宋代皇帝则有事前参加意见之权，因此宋朝有许多人说宰相失职了。但话虽如此说，中国皇帝对宰相拟敕也有他的反对权。而且也并不像近代英国般，把皇帝的权严切限定了。或许你又要说，这是中国传统政治不够民主处。但无论如何，你却不该说，中国历史上的政府一向是皇帝专制呀！

    再次讲到朝廷之用人权，第一必须经过考试录取，由全国各地优秀分子中考选出来，才能引用。而官员的升降，则另有一个“铨叙权”，又另外有机关执掌管理，皇帝、宰相都不能随意录用人、升降人。唐代官有敕授、旨授之别。那时官位计分九品十八级，五品以上官须要“敕授”，由宰相决定后经皇帝下敕任之。五品以下官则由尚书吏部决定。假使皇帝要直接下手谕派一个官，那亦未尝没有，但他却不敢用宰相正式下令用的封袋，历史上名之曰“斜封官”，这在唐中宗时有此怪例，这些官在当时是非法的，是可羞耻的。中国没有硬性的宪法，没有明确规定皇帝绝对不许违法的条章。一切都是些不成文的习惯法。但今天不是大家在称道英国的不成文法吗？而且中国也没有像英国般把皇帝送上断头台的事。但即在英国，他们也并不认为这些事是英国历史的光荣呀！

    明代是没有宰相了。但明代派官，也有几个办法。内阁大学士，六部尚书，均由朝廷公开会议推选决定，有的则出皇帝的特旨。侍郎以下的官，便由吏部尚书召集三品以上官员共同推定。再下即由吏部会议推派。再以下不须推定，便由吏部开会选派。外省总督、巡抚，也由朝廷九卿公共推决，而由吏部尚书主席。布政司以下，由三品以上官会举。所以中国人参加政府，必须经过公开考试。而官吏升降，也须经过一定的制度。唐代有人说：“礼部侍郎（相当于今之教育部次长）权重于宰相”，因为宰相必须经过礼部考试出身。没有这出身的便做不到宰相，那何尝是由皇帝一人专制决定呢？

    至于官吏做错事情了，政府另外有两种的“监察权”。一部分是监察“发布命令”之错误的，另一部分是监察“执行命令”之错误的。行使这两种职权的人，中国历史上是御史和谏官，也即是今天监察制度的由来。“御史大夫”在汉代相当于副宰相，其下有二属官：

    一为“御史丞”，监察外朝，负责代宰相监察政府各级机构的官吏。

    一为“御史中丞”，处于内廷，是代表宰相监察皇室与宫廷的。他职位虽低，却可监察到最高的皇帝，这也是中国传统政治里一个微妙之处。因为由宰相直接监察皇帝，易于遭惹君相冲突。所以由皇帝任命宰相；宰相任命御史大夫，御史中丞又是御史大夫之下属，但他的职任却在监察皇宫内廷之一切，那岂不是一个微妙的安插吗？

    监察制度到唐代，乃有“台”“谏”之分。台官是“御史台”，专负监察百官之责；“谏官”则专对天子谏诤得失。谏官乃宰相之属僚，御史台则系另一独立机构，并不关宰相直辖。照唐代习惯，宰相谒见皇帝讨论政事，常随带谏官同往。如遇皇帝有不是处，谏官可以直言规正，这同时也可以避免皇帝与宰相直接冲突，故而双方在此设了一缓冲。谏官是小职位，以直谏为职，“直言极谏”是尽职，不会得罪的。即使得罪了，小官不足惜，而因此随后得升迁的大希望。这些都是中国传统政治里运用技巧的苦心处。

    宋代的监察制度远不如唐代。那时规定台官、谏官均不由宰相推荐，于是谏官不再为宰相的属僚。御史限于弹劾违法与不尽职，其职权是专对政府官吏的。谏官则职在评论是非，本意要他对皇帝谏诤。到宋代，谏官反变为不与皇帝为难，而转移锋铓来和宰相为难。因此宰相身边反而多出了一个掣肘的机构。谏官不再如唐代时帮助宰相，在皇帝之前评论皇帝是非，反而在宰相之旁评论宰相的是非。谏官既职司评论，即使评论错了，也不算违职犯法，而且不谏诤即是不尽职，于是政府中横生了一部分专持异见不负实责的分子，形成了谏官与政府之对立，亦即谏官与宰相之对立。神宗以后，因谏官习气太横，是非太多，激起了政治上反动，大家都不理会他们，逐渐在政府内不复发生作用。到明代，则索性把谏官废了，只留“给事中”。

    唐代给事中是宰相属员，属门下省。宰相所拟诏旨，由他们参加审核，认为诏旨有不当处，可以封还重拟。那是中国历史上之所谓“封驳”。在明代，给事中职权独立了。明代废去宰相，政府最高命令，由皇帝直接发下，内阁大学士的职权只等于皇帝的秘书处。那时执行命令的尚书省，也把长官废了。六部尚书，吏、户、礼、兵、刑、工各自独立，皇帝命令直向各部尚书颁发。但在各部中，却各有“给事中”若干员，论其职位，只如今之科员，是极低微的，但皇帝诏旨，他们却有权参加意见，在当时谓之“科参”。而且每一给事中，都可单独建议，不受旁人牵制。诏旨经他们反对，都可附上驳正意见，将原旨送部再核。如是则皇帝的出令权，依然有了限制。

    所以中国的传统政治，既非皇帝一人所能专制，也非宰相一人所能专制，更不是任何一个机关、一个衙门所能专制，那是有历史的详细记载可以作证的。

    那末中国政府是否全没有皇帝专制的呢？这又不然。元、清两代，他们都是异族入主，有意违反中国的传统政治。元代较黑暗，清代较高明，但其厉行专制则一。然如上述的考试制度，在元代虽有名而无实，但清代则依然循行不废。至于“相权”“谏权”“封驳权”等，用来限制皇帝的，在清代一概不存在，至少是有名无实了。西洋人来中国，只看见清代。今天的中国人不读历史，也不知清代故事，只随着西洋人说话，因此大家说中国政治是专制的。积非成是，我来述说历史真相，反而认为是故发怪论了。

    五

    今天还须提到一点，或许诸位会感觉得更奇怪的。很多人常说：“西方讲法治，中国讲人治，我们该效法西方人提倡法治精神。”但若根据中国历史看，我却说中国政府是法治的，西方政府才是人治的，这话如何讲呢？

    西方人所谓“法治”，其实主要只有一条法，就是“少数服从多数”。今天多数赞成便成法，明天多数赞成别一意见了，那别一意见就是法。多数是“人”，法随人转，所以是“人治”。中国传统政治最讲法，一个法订定了，谁也不能变动。田赋制度规定了一定的税额，往往推行到数百年，皇帝不能变，宰相不能更，管理征收田赋的有司只知依法执行，谁也不能变动它。西方则不然，皇帝想收多少税，便收多少，于是迫得民众起来反抗，质询他为何要收这么多，应该给我们知道收去的钱是如何地化用？此即西方“议会”之缘始。

    中国政治的毛病，多出在看法太死，人受法缚，所以说“有治人无治法”，只想要把传统的“尚法”之弊来改轻。西方政治是动的，前进的，根据多数人意见，随时可以改变。中国政治是稳定的，滞重的，不易变，不易动。今天中国人都知道讨厌文书政治，这亦是中国传统尚法之流弊，却还要提倡法治，所谓以水济水，以火济火，实是没有弄清楚中国历史上传统政治之真面目，真性质。一般言之，小国宜人治，大国宜法治，中国政治之偏向法治，也有它内在的原因。

    尚有一点应该提出一讲：西方政治是卑之无甚高论的，很平易，很通达，只多数人认为是，便是了。他们的最高理论在教堂里，耶稣说：“凯撒的事情凯撒管，上帝的事情由我管。”这就是说：“政事由皇帝管，道理由上帝管。”待到罗马帝国崩溃，凯撒没有了，于是皇帝也要经过教皇加冕，那岂不是凯撒的事也要由上帝来管了吗？而上帝的道理是教人出世的，又如何来管理世间事？于是发生了宗教革命，政权、教权再分立。

    今天西方，一面是“个人自由”，服从多数；一面是“信仰上帝”，接受上帝的教训。近代西方人却渐感觉得政治上有时也不能专服从多数，但教堂里的最高理论在上帝，政治上的最高理论呢？在西方除却服从多数外，还是没有，于是希脱勒、史太林之流应运而生，再来一个政教合一，成为他们近代的“极权”政治。我们对此固然要反对，但我又不得不问，多数政治就对了吗？若论道理，有时多数的并不对，少数的并不就不对。所以今天西方政治是只讲“主权”，不讲“道理”的。若讲道理，反而成为极权政治了。他们的道理，一向由上帝来讲，由教堂来代表。所谓“国民教育”，只教如何做一个“公民”，却不教如何做一个“人”。“大学教育”是传授“智识”的，谋求“职业”的，也不重在教人做人的。做人的道理归谁教？那是教堂里牧师的责任。所以在西方，上帝只教人，不管人；凯撒只管人，不教人。若要管教合一，在中古，是神圣罗马帝国的理想。在此刻，是德、苏的极权政治之真义。教人的事也由凯撒管，在上者的主义和理论，不仅要你依政治立场来服从，而且要依宗教传统来信仰。信仰了政府，再也不许你信仰上帝。所以他们的极权政治则必然要“反宗教”。

    中国政治却另有一套理论。这一套理论，既不在凯撒，也不在上帝，而在学校和读书人。政府只是学术的护法者，中国传统向来主由“学术指导政治”，决非由政治来指导学术的。因于崇尚学术，故必“选贤与能”，学术是不能凭多少数来判定是非的。然则中国传统政治有无缺点和毛病呢？当知世界自有历史，古今中外，任何一种政治，都不会十全十美，都该随时修正改进。隔了几十年或几百年，都该大修正，大改进。政治是现实的，应该迎合潮流与时俱进的。我上面所讲，只是历史上中国政治之真相。

    六

    这里我要特别提出孙中山先生的“三民主义”。《三民主义》一方面汇合了世界近代新政治思想的三大潮流。如英、美、法的民主政治，固然有很多长处，但也有缺点。就理论讲，法国大革命起源于卢梭之《民约论》，他说政府主权由社会公意交与，假使民众不赞成此政府，可以把主权收回。可是没有一个历史家，真发现了像卢梭所谓“民约”的社会。卢梭的说法，实是一种并无历史凭据的空论。又他的“天赋人权”说，显然近于宗教性，但哪里真有上帝赋我们以主权呢？近代他们的宪法，常说国家主权在民众，但试问若没有了国家，民众主权又在哪里呢？若说每人要“平等”，要“自由”，实际上，那又何尝可能呢？民主政治下的平等自由，都是“有限”的。

    一个国家和政府，并不单有主权便够，还该有它的“理想”。所以一个仅是权力的国家，并不是一个最合理想的国家。民主政治既不能表现它圆满的理想，遂有共产主义起来，想联合世界上无产阶级来推翻他们近代传统的代议政治和主权国家了。照理论：共产主义是接近世界性的，而民主政治则易于封闭在各个国家之内。但今天英美社会，经济繁荣，国民知识程度高，政治又早上轨道，他们有能力来反对共产主义。如是经济落后，国民知识程度低，民主政治的基础不够，一经共产宣传，便没有办法抵抗了。这正因近代西方民主政治无论在理论上，实行上，也仍有弱点。所以第一次世界大战后，才会产生了希脱勒与墨索里尼，他们要推倒当时在他们国内盛行的共产主义，于是提出了“民族和国家主义”来做口号。今天法西斯、纳粹是打倒了，个人自由是诚可宝贵的，但我们对无产劳苦大众也应该十分注意的，对于“国家”“民族”“历史”“领袖”诸概念，在政治上，也同样不可全部否认其价值。在近代西方，此三大政治思想潮流，实也是各有长短，各有得失的。

    孙中山先生的“民族主义”，顾及了民族、国家、历史、文化、领袖诸要点。“民权主义”接近民主政治。“民生主义”有一部分接近共产主义。但民生主义是生理的，共产主义是病理的。民生主义不抹杀个人，不抹杀经济以外其他文化的各部门，不纯粹以唯物史观阶级斗争作理论。中山先生把近代西方三个政治思潮汇起来，一鼎三足，合则见其利，分则见其害。他又同时承袭了中国传统政治的长处，于三权分立外，再加上考试、监察二权。又特别提出“权”“能”分职之理论，权在民众，能在政府。把民众比作刘阿斗，把政府比作诸葛亮。叫人民把一切政权交给与政府，这是中国历史传统下“选贤与能”的政治理想之新修正。西方民主政治若称之为“契约政权”，则权能分职的五权宪法应叫做“信托政权”。孙中山虽采用了西方的民主政治，而在理论和精神上，都把来变通了。

    这里更有一点要讲的：西方人生观的出发点是近于主张“性恶”的。宗教上的最高信仰，主张人类生来带有罪孽，因此一面要信赖上帝，一面要看重法律与契约。此刻若除却宗教不尊信，而单讲像西方般的重法观点，则将和中国韩非的理论相似。中国传统对人生观的出发点主张“性善”，因此信托了那个被信托的人，所以行政、立法、司法、考试、监察五权，都可归属于政府。这是甚合中国传统以“职任”来看政府，不以“权力”来看政府的传统观念的。

    我们若要采取西方的新潮流，配合中国的旧传统，自己按照时代要求，另创造一套新的政治制度，在这四十年来，只有孙中山先生的《三民主义》，是可以当之无愧的。他的理想，和其主张内容，纵说不能全无修正地实现，或许有更超卓的意见会继续地出现，但必然仍将要采用世界新潮流，配合自己旧传统，来创成中国自己的一套政治和其理论，才能救中国，这是绝对无疑的。决非是美国的政治和其理论能够救中国，也决非苏俄的政治和其理论能够救中国。

    中国要求“民族”和“国家”之独立，则必须先求“思想”和“政治”之独立，这又是决然无疑的。否则今天学甲国，明天学乙国，决不是中国的出路。中国政治将来的新出路，决不全是美国式，也决不全是苏俄式。跟在人家后面跑，永远不会有出路。我们定要能采取各国之长，配合自己国家实情，创造出一个适合于中国自己理论的政治。这四十年来，只有孙中山先生有此伟愿，有此卓识，值得我们崇敬。