第二篇 官僚政治在世界各国

    一

    被看作一种社会体制的官僚政治，既如我们在前篇证明了的，是为任何社会特定历史阶段————由封建制到资本制的历史过渡阶段————的必然产物，那么，一切现代化了的国家，显然都曾经历过这种政治形态；一切尚逗留在现代化过程中，或尚未现代化的国家，显然还不免在为这种政治支配形态所苦恼；而那些立在资本主义转型阶段和社会主义形成阶段的国家，是不是也会有官僚政治出现呢？关于这几点，是我们紧接着前面的论点，而必须分别予以解明的。但为了说明体系上的便利，本篇只打算就现代各先进国家曾经经历过来的官僚政治的史实，扼要加以解述；对于晚近法西斯蒂诸国统治形态下新官僚主义，只想顺便提及，因为我们的目的，仅在藉此显示官僚政治在中国过去和现在，该分别具有那些不同于一般的特质。

    二

    先就英法两国来说。

    英国从1500年起就已确实变为一个民族的君主国家。它的旧时封建体制已经在开始崩溃，君权在开始扩张，过渡性的专制政体在开始形成。“英国政府的发展比欧洲大陆早一个世纪，但两者通是遵循着同一的发展道路。亨利八世（Henry Ⅷ）与依利萨伯（Elizabeth）的事业，实际上是和路易十四（Louis ⅪⅤ）、威廉一世（Frederich William Ⅰ）的事业相似的。它是一种联合和统一国家的事业。倘使各省不曾联合而成为各王国，各地方团体不曾结合而为各民族，和一切封建的权利、特权、豁免和权力冲突的混合物，不曾变为一个统一的政治制度，后来的民主立宪政治的发展将不遵循它所采的途径。这是专制君主政体的事业。”注10在完成这种事业当中，国王“在国内就力图达到能够替他的全体臣民立法，和由他自己的官吏直接对臣民施行法律的地位”注11。这就是说，立法权是国王的，行政权却全落到官僚手中了，官僚政治就这样配合起了专制政体的要求。

    自是直延至“18世纪末年，官吏的任用，完全操在当权者私人手中；鬻官卖爵的事，也是层出不穷。政府的职位，甚至可以预约。例如格兰味（Grenville）把玉玺保管处（Privy Seal Office）的书记，预约给他四岁的亲戚；英国第一个内阁总理滑浦尔（Walpole）叫他的公子霍莱士（Horace）在政府中挂个名，拿公家的钱到巴黎去享受沙龙的生活。这都是历史上很著名的事实”注12。特别在依利萨伯时代，英国官吏贿赂公行，为人所共知。法官对于释放罪犯有固定的价格。即在17世纪，联合王国的行政仍是极端腐败；关于英国舰队状况，诺列斯（Norreys）曾写信给科克（Sir．John Coke）说，“全体都十分腐败……上级人员须下级人员供奉，并强迫他们为着自己和他们的司令而实行盗取。”注13

    可是，与我们待述及的其他欧洲各国比较，英国的专制政体，从而英国的官僚政治，毕竟是表现得最为平淡无奇的。英国的国会在16世纪以至17世纪中，大体上虽然是纯粹形式上的、供国王咨询或玩弄的东西，但在昌言“国王出自上帝，法律出自国王”的詹姆士一世（James Ⅰ）时代（1603——1625），议会对于这位放肆无度的君主的财政上的需索（如依关税收入、专卖权让渡、贵族爵位出卖以及强迫借债来维持其浪费生活）就已提出虽然是无效的抗议。等到詹姆士的儿子查理一世（Charles Ⅰ，1625——1649）继位，议会更利用查理所遭遇的财政困境，一方面给予他以支援，同时却由他取得以次几种允许；即不得议会同意，不课捐税，不在私人住宅中驻扎军队，不在和平时期宣布戒严令，不得任意下令拘捕人民。这几种基本的立法权取得了，英国议会政治就把它的专制政体和官僚政治冲淡了。

    从表面上看，仿佛英国比较修明的政治，是由于它自13世纪以来的传统的议会制度使然，其实还有更基本的因素在作用着。“……从亨利七世（Henry Ⅶ）以来，英国的‘贵族’不但没有妨害工业生产的发展，反想从中得到利益。同样的因为经济的或政治的动机，大地主的一部分都时常准备来与财政的及产业的资产阶级之领袖合作。这样，1689年的妥协因而容易的成功了。政治掠夺品————地位、官职、大的薪俸————都还在乡村贵族的手里，只要他们顾虑到财政的产业的及商业的中等阶级的经济利益。而这个经济的利益，在当时已经充分的强大，它终于决定了国家的一般政治。”注14

    这样，“新的土地贵族和新的财阀，新孵化的高等财政家以及由当时保护税支持着的大制造家，就是这样自然的盟友”，他们自于1689年成就了“光荣革命”这一政治买卖以后，就在国家的任何一个经济部门，确立起他们的支配权，对于国有地，对于对外贸易公司，对于信用机关，通能“协作的”从事掠夺和僭有。“英国资产阶级对于为自己利益的行动，丝毫没有弄错。”注15英国的专制政体与其配合物的官僚政治，是由它的国民经济顺利成长和它的资产阶级的指导原则被明快发现出来之后就逐渐收场的。英国的自由哲学、政治学、经济学是它的顺应社会经济状况下的产物，但却反过来给予了那种社会经济以有利的指导；赖有此，英国的专制君主乃知道他的利益不在保持传统王权，英国大大小小的贵族和官吏，乃知道他们的利益，不在个别的控制或把持政府。

    如其说英国资产阶级对于阶级利益的打算丝毫没有弄错，法国在这方面的表演，就似乎弄得太不成样了。

    法国的专制政体和官僚政治，与英国比较，是会给人以更强烈得多的印象的。在整个17世纪中，一列专制君主都分别配上了一列专擅的总理大臣。亨利四世（Henry Ⅳ）时代的绪利（Sully），路易十三（Louis ⅩⅢ）时代的立殊理（Cardinal Richelieu），路易十四（Louis ⅩⅣ）前期的马萨林（Mazarin），后期的柯贝尔（Colbert），都像虔诚的维护路易十四所谓“朕即国家”的王权，但他们在维护王权之余，却一致的在这样期许自己：“余即国王。”他们分别把持朝政，为了集中权力，如像立殊理，曾把全国分划为若干监察使区，委派监察使监督各区内国家赋税的征收、地方警察或宪兵的组织、命令的实行，以及裁判所的处理等。这些监察使只要对立殊理负责，他们因为具有赋税、警察以及裁判的无限权力，所以后来法国有名的所谓“三十个暴君”，一大部分就是由他们变成的。立殊理为了监视他们，又利用侦探与诡术，把他的官僚政治特务化。他的后继者马萨林大体承继了他的作法。而著名的柯贝尔，则是由马萨林一手栽培的。我们看到法国这种大权独揽的官僚系统，再回顾一下英国查理一世的权臣巴金汗公爵（Duke of Buckingham）屡被国会攻击的史实，就恰好是一个对照。

    法国官僚系统为了剪除旧来贵族给予他们的政治阻碍，在路易十四时代，就设计出了一个让贵族自行糜烂、自行腐化的奢侈豪华的凡尔赛宫，可是，贵族阶级的政治阻力虽由此减弱了，法国整个国民经济却由于此种浪费受到了致命的打击，而贵族资产阶级化的可能性也相应被堵截了，资产阶级对于王权、对于官僚政治的斗争，自然就颇不够劲。“一直到革命以前，贵族、地主在自己手中，仍保有法庭及一切与之相关联的警察职能。法官的职权，是领主赋予的。法官自己是依靠捐税、贿赂和罚款来维持生活。”注16而且“12世纪至18世纪间，在法国与世袭贵族并存的，还有一种法官贵族即官僚贵族，他们之所以获得这种称呼是用金钱买来的。当时曾被称为‘议会’的法庭最终审判，是这种贵族的垄断权。议会议员的称呼是当作遗产来让渡的。由于革命前的法国法律只有在巴黎议会备案以后才能发生效力，所以法官贵族热心的拥护统治阶级的特权，并且总是公开反对任何改革”注17。

    英国议会除了极少的场合，自始至终都采取限制王权的步骤。法国贵族可以用金钱购买，议员也可以用金钱购买，他们把贵族、议员的头衔一购买到手，就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利的收回其所支付了的代价。极有启迪警觉性的伟大启蒙运动，不足以唤醒这般贵族官僚的昏顽，到头只有让大革命去作着无情的清算了。

    三

    在欧洲，专制政体————官僚政治出现较早的国家是英法，而出现较迟的国家则是德俄。

    直至法国发生划时期大革命的1789年，日耳曼的两个民族国家，始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的，除奥大利而外，还有匈牙利和斯拉夫国家；而属于霍享佐伦王朝的，在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国，在西部有萨克森的一部分和威士特发利亚的一部分，在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”，在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲，德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。

    可是领土范围的狭小，并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期，被誉称为现代德国最初建立者斐特烈大帝（Friedrich der Grosse）父子注18，就已经在从多方面进行那种统一联合的事业。如其说斐特烈大帝的业绩偏重在武功方面，而对于文治、对于官制，就是由他的父亲斐特烈·威廉一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）开始创建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政机构的建立，官吏服务条件（如为避免因缘舞弊，不许在本市、本省做官等等）的确立，特别是公私财政的明确划分，差不多成为此后将近一个世纪中德国行政上的规范。注19

    德国的专制君主，虽不像英国国王那样，说“国王出自上帝”，也不像法国国王那样说，“朕即国家”，而只是较谦抑的说：“皇帝不是专制的主人，但只是国家的第一个臣仆”（斐特烈大帝语），然而，语言的表现，并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割胁制的德国，为了对付外侮，终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态；而资产阶级力量之不易培成，更促使那种妥协受着一种绝对主义的领导。因此，直至19世纪中叶以后，德国还是被支配“在专制主义的、官僚主义的、封建主义的混合行政之下”注20。

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