第二篇 官僚政治在世界各国

    至若在这种政体下，照一个自诩非常爱国的德国学者桑巴特（Sombart）所说：“官吏不正当的行为，表现为一种普遍的现象。这现象在它的普遍之中，只须由几个特例，特别是普鲁士的就可以证实。无论如何，这是早前一切时代的常规……斐特烈三世（Friedrich Ⅲ）治下的政府人员，为一种无赖汉，殊令人讨厌。他们像一群饥饿的猎犬，总是利用每种机会作蝇营狗苟的勾当。”注21就是在德国人夸称为圣洁、严格训练的普鲁士军队中，军需亦公认为是发财致富的肥缺。注22

    本来，在19世纪70年代前后，德国在俾斯马克（Bismark）主政当中，已因几次对外战争的意外收获和资本主义经济的突跃成长，采行了一些立宪的步骤。但历史学家把德国那种政府，看作是“稍加掩饰的专制政体”。尽管宪法把德国境内二十五个邦合成一个联邦，有点像北美合众国一样，各邦都有相当权力。但是帝国政府控制工业团体、铁路、法典、社会福利和外交事务。皇帝可以统制普鲁士在联邦会议（Bundsrat）里的票数。他利用这个方法可以统制宪法的修正，可以召集和解散国会，可以任命、罢免内阁总理。下议院（Reichstag）的立法权是有限的，法律的通过可以不经过它的同意。注23惟其如此，前述专制主义、封建主义、官僚主义的混合行政体制，只是在韦玛宪法所由实现的社会民主党政权之下才被暂时铲除过，但为时不久，第三帝国的英雄们，又在各种矫造与增饰之下，变相的复活了德国的政治传统，那是我们要在下面补说到的。

    俄国直到彼得大帝（Peter the Great，1682——1725）同卡萨林（Catherine the Great，1762——1796）才把专制统治奠立起来。全国带有原始性的自治政府都分别予以铲除，而任用与皇帝有亲近关系的人管理全国的行政。俄皇在名义上虽掌握全国立法、行政的大权，但他的全部工作，除游戏、狩猎以外，无非是签名与接见宾客。一切对内的重要问题，皆由贵族院解决。贵族院经过各部官署，指挥全国行政；其中，内政官署同时又是贵族院的办公处，而各官署的秘书，则是各种重要事务的报告人与执行者。其在地方，有两个执行系统，一为行政，一为财政。地方督军指挥各地驻军，监督地方政权及法庭警察。地方行政的秘书官则专理赋税收入。督军直隶于贵族院，秘书官则由各官署委派。为了监察各地方官吏，更为钦差大臣一类监察官的设置。

    这看是层次分明的官制，实行起来，照俄国自己描述的，却是下面这样：

    “无论如何小的官吏，甚至一个管理沙皇的鞋子的官吏，可以为了自己利益任意破坏政府的命令。”

    “官僚主义在本质上就是忽视现实，专讲形式。在政府下级机关可以解决的问题，而又不需要详细规定的事，却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题，故意咬文嚼字终久得不到最后解决。机关虽多，办事迟缓……视人民如牛马，因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。”

    “监察机关用各种方法掩饰行政官的污点，他们有时也更换行政人员，但那是为了在人民心目中造成一种印象，以为政府也是反对官僚主义的，其实，那是政府惧怕人民骚动，故以监督官的名义来监督人民……不论监察机关的形式如何……在中央政府有‘秘密官署’，在各地方也必有很多秘密组织。”注24

    帝俄官僚政治的上述弊病，显然是直延到十月大革命才根本铲除了的。俄国式的专制政体————官僚政治，对于英法两国固不必说，就是对于德国，亦表示了莫大的差异性。德国在几次对外战争胜利后，封建的军国主义虽受到鼓舞，资产阶级势力亦因以昂扬，所以德国的专制政体到了19世纪后期，就必须以不彻底的立宪来予以遮掩。俄国每经对外战争失败以后，就藉改革内政，特别是解放农奴来平抑全国人民对于它那种腐败、暴虐统治的责难与怨愤。但农村传统生产关系没有根本改变，国民经济或民族资产阶级势力无法抬起头来，它所施行的立宪步骤，就比之德国还要不彻底得多。等到外国资本进来了，新型的金融寡头支配因素，使参组在尚待蛹脱的传统社会生产关系或政治支配形态中。也许就因此故，我们一见到前述帝俄后期的官僚政治及其弊害，就仿佛格外感到是“吾家故事”。所以，尽管不少的历史家，从俄国是一个西方国家兼东方国家来解释它的专制政体————官僚政治的特异性，而我却宁愿就社会史的立场来说明它。

    四

    由上面的例解，我们不仅明瞭：官僚政治是由封建社会转向资本社会之过渡历史阶段的产物，同时还知道：某一个国家的传统封建关系愈强固，它的自由经济发展愈困难，它在此过渡阶段的官僚主义政治，就愈加要混合着专制主义、封建主义，而表现得更持续、更露骨。反之，一切当然是另一个形相。我们最好在这种推论下，简论到美国的官僚政治。

    在美国尚未出现以前的美洲，“北方和南方一样，盗取为一切时期的官吏的本来职务。十七八世纪半官的大营业社为营利、欺诈的园地；恰和殖民地区域的行政一样，辽远省份的行政，不常委诸最切实和最忠诚的人，总督大都对自己的僚属树起先例来，藉欺诈和压制聚敛财富。”注25

    有人根据此点，说美国后来的官制，其所以采取所谓大家都有机会参政的短期轮换的分赃制，就是鉴于殖民地时代的英国官吏过于腐败、过于专擅，想藉此来限制官吏的不法活动。注26我不反对这种说法，但美国官吏不法活动的受到限制，或者，当作一种社会体制看的官僚政治在美国的不易出现，却有他根本的原因，那就是市民的民主政治在美国比较能实行得彻底。即“资产阶级长期的统治，现在只有像在美国这种国家才有可能，因为美国本来就没有封建制度存在，而社会开始就是建立在资产阶级的基础之上”注27。

    不错，我们已承认就是在市民的民主政权之下，官吏不负责任、讲形式、讲应付，乃至假公济私的事，还有发生可能，并且在美国确也发生过，但如英国拉斯基教授所说，像在欧洲的那种官僚政治，是难得见之于美国的，注28如我前面的推论，那只是属于技术性质方面的。

    然则美国是否永不会发生官僚把持政府权力的那种官僚政治呢？近来美国国内有识人士已经抱有一种隐忧，表示着不曾在资本初期发生这种政治形态，却可能在资本末期发生这种政治形态。如Louis M.Hacker在最近出版的《美国资本主义之胜利》中就说：“在极权国家里面，国家已将全（社会经济）领域控制在手，无论企业经营或私人行动，都变成官僚政治的关切对象。至于美国方面，虽则官僚政治在羽毛未丰时代，尚能响应民主主义的过程，然而国家资本主义的势力，亦在日趋雄厚。”注29这就是说，美国如其一步一步走上国家资本主义或独占资本垄断之路，它的政治将不可避免的要极权化、官僚主义化。这逼得我们要把德意型的独裁的官僚政治作一交代。

    人们对于同一名称所代表的不同性质的东西，往往总容易把它们搞在一起。前述那位《美国资本主义之胜利》的作者曾这样告诉我们：“英法两国的新宫廷贵族，不啻是专制官僚政治的柱石，他们操纵教会，左右司法，统率海陆军，享受最有利的独营权，并（就法国而论）以税收承办人的地位，向人民横施敲诈。这种现象，跟现代的法西斯主义极相类似，盖16、17世纪的英法专制政治和现代德意的法西斯政治，都想扶植私人亲信所组织的集团，由这些集团去作实际的政治控制者。”注30

    其实，这两个不同时代分别发生的专制政体与独裁统治，就是在形式上的相似点也是极其有限的。然而，假使把配合后者的官僚政治称之为新官僚政治，那也只是名词上的相同罢了。在资本主义末期或帝国主义阶段出现的独裁统治，乃因前此的议会政治、选举方式，以及其他有关民主、自由的社会秩序，已不适于或不利于金融寡头独占局面，于是各国就照应其各别的历史条件，采取新的行政形式和方法，那在意大利称为法西斯政权，而在德国则称为纳粹政权。因为这种统治或宰制的对象，是几世纪来在自由、民主号召乃至实际活动中觉醒过来了的、已经部分的取得了政治权力的生产劳动大众和有识的中等阶级，还有是资产阶级内部除了金融寡头或独占集团以外的其他有产份子，于是这种统治就特别需要制造一套等级主义、全体主义的哲学，一个无所不在、无所不为、无孔不入的秘密警察组织，把全国人民特别是全国劳动大众，任意编组在他们所设计出来便于宰制、驱使的社会政治框架中；于是，这种统治的执行者，法西斯党徒、国社党徒，就比之专制时代的官僚集团，还要采取更横暴、更无顾忌的姿态。贪污、欺骗、敲诈、结党营私、舞弊，那是太寻常了。公开的劫掠、对于人身自由的任意蹂躏、集中营、集体屠杀，已成为这种统治的必要手段了。

    当然，今日美国的政治，距离这种法西斯统治还远，但它的独占集团在战后通过其所包庇豢养的政党，所施行的一些反民主、反自由的措置，已使世界有识人士耽心美国正在向着法西斯统治前进中。

    临到末了，我还得关于苏联讲几句话。前述那位《美国资本主义之胜利》的著者，不但把晚近独裁统治与初期专制混做一团，且把苏联的无产阶级专政也一视同仁的处理。他说：“在德意等极权国家里面，它并且有消灭私产权，将国家社会主义代替国家资本主义的倾向。俄国方面，这个步骤甚至已经完成。不论个别的环境如何，国家资本主义与国家社会主义的显著征象，总跟重商主义时代一样，建立强有力的官僚政治，官僚政治中的人员，即是新制度的主要推动者。”注31为了证示苏联也有官僚主义，国内外论坛上，已经有人把苏联近年自我检讨分别指出集体农场和工厂中一部分人营私舞弊的情形作为宣传资料。苏联社会经济还不曾达到理想的境地。属于技术性的官僚作风是可能不曾祛除净尽的。但我相信，一个私有财产制不存在的社会，一般生产大众皆有政治发言权的社会，任何一种当作社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。