第一篇 论所谓官僚政治

    一

    在有关政治理论或政治史的载籍中，我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治（Bureacracy）当作一个特定的形态或体制加以论述的，却比较稀罕。那往往只是在讨论其他政治形态时附带的说到。对于这种政治现象形态少所论及的理由何在，以后还有谈到的机会。这里我只要表明：官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故，英国权威政治学者拉斯基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof．Seligman）主编的《社会科学大辞书》中，就官僚政治作过这样的概括说明：

    官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行故事处理，谈不到机动；遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。

    ————《社会科学大辞书》第三卷，第70页

    这说明大体是妥当的，但我认为需要加以补充和分释，否则不但对于拉斯基教授自己在那段话后面引述的例解，有些不易讲得明白，而我们也似乎可以依据经验，说官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被动的刻板的应付、一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风，这作风，确实在任何设官而治的社会，差不多都可以见到；即在民主政治下，对于任用官吏，如采行所谓分赃制（Spoils System————美国以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制），则因交代频繁，造成互不负责的脱节现象；如采行专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期或世守其职，造成特殊积习，造成相伴而生的种种官场流弊。特所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，惟其是属于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当作一种社会体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时却更注意它的社会面，从社会的意义上来理解官僚政治，就是说，在此种政治下，“政府权力，全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治，是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着的，它可能增大前述技术性的官僚作风，但却不可能单在技术上去讲求根治。

    由以上的释明，我们就知道：

    （一）官僚政治得从技术的、社会的两方面去说明，而我们当作一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的那一面，虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的那方面。

    （二）大约官僚政治在社会方面有了存在依据，它在技术上的官僚作风，是会更加厉害的，反之，如官僚不可能把政府权力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而摆布，则属于事务的、技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。

    （三）技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在，可是，真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在任何社会的某一历史阶段存在，而就欧洲说，却只允许在16世纪到18世纪末乃至19世纪初那一个历史阶段存在。

    二

    那是一个什么历史阶段呢？

    就政治史上说，那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上，一般的政治支配形态不是贵族的，亦不是民主的，却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体，而所谓官僚政治，就是当作这种专制政体的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见，我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起罢。

    在欧洲，最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典，那是由十个部落所选出的五百议员所组成的协议会来统治，它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利，扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中，其政治生命史，几乎一半是受共和政府统治。罗马共和国的官吏，任期只有一年，且向不连任。注2后来临到帝政时代，虽然如许多历史家所说，因着东方专制政治的影响，使罗马皇帝们扮演起东方专制君主的角色，颁布法律，征收赋税和任命一切官吏，但也许不尽是西欧人人气质上不适宜于这种统治（J.E.Swain在他的《世界文化史》中，就不时强调此点，说专制主义是东方的产物，西方人气质与此不合），而也许由于野蛮的日耳曼人已经侵扰进来了，致使那种统治形态一时并不曾形成与它配适的官僚政治。

    中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的。不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国，它同时是教会，又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为特许（Immunity）及其他的惯例，这每一个单位，差不多都成形为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖。大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。

    可是到了中世纪末期，上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始都是采取专制主义的政治形态。那原因，把最基本的经济上的理由暂且抛开不讲，主要是由于那每个... -->>
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