第一篇 论所谓官僚政治

那每个民族国家，起先都是由于较有力的、较大的封建贵族，努力统一其各别属领内的政治权力；在这种企图上，他必得同僧侣斗争，必得同其他贵族斗争，此外，他还会依据民族的或其他的理由，不绝努力扩大其领地，而与那些非其属领内的僧侣、贵族斗争。斗争胜利的国王把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。由是，“君主专制政体就是在一方面国王只把有关行政事务的立法权集中在自己手中，同时由他发给官吏的命令变为行政法或公法的来源”注3。在这种情势下，官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命），结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为的不顾国家、人民的利益，而一味图所以自利了。所以，在专制政治出现的瞬间，就必然会把政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而赍来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。

    三

    然则在君主专制政体下的大批官僚究是从何突然产生的呢？而他们这种表现在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何变质了的呢？

    关于前一点，我有点不能同意拉斯基教授的说法，他认为“官僚政治是贵族政治的副产物”。我则只承认官僚政治下的官僚是贵族的转型物，封建的贵族政治是不能把官僚政治作为它的副产物的。

    我们已讲到，专制主义政体是一个过渡的政治形态。在它下面，被看作资产阶级代表的所谓民主政治，还不曾当作它的对立物而成长起来，同时，被看作僧侣、贵族利益代表的封建政治，亦并不曾随着专制政体出现而根本受到否定。无论那个国家，它如其尚是专制的，要伸张王权，虽然不能不限制并打击贵族，但为了使统治稳定，仍得利用贵族，迁就贵族，如是所谓官僚，就至少在开始的时候，大抵是由贵族转化过来的。

    比如就英国来说罢，英国在长期专制的过程中，固不必说，就是直到资产阶级已经很得势的19世纪初，“资产阶级还深深为它自己的社会地位的卑贱之情感所支配，所以它以自己的及国家的经费，豢养一个怠惰的寄生阶级”注4。“资产阶级在1832年得到了选举改革运动的胜利，差不多还是让贵族独占了一切高级的政府机关”，因为“当时英国的资产阶级普通都是一些没有教养的暴发户，不管是好是坏，也只好把一切较好的地位让给贵族”注5。

    再看法国，法国的封建势力，是经过1789年的大革命才予以彻底廓清的。大革命前的那个专制主义统治阶段，“有人计算贵族和教士共有27万人，依照一种可靠的统计，革命爆发前，贵族人数有14万，约分3万家”注6。“当时贵族计分三类，即宫廷贵族（Hofadel）、职官贵族（Amtsadel）和乡村贵族（Landadel）”注7。除最后第三者乡村贵族已贫困式微而农民化了以外，朝政大体是由宫廷贵族治理，中下级官吏是由职官贵族充当。就在革命后，延至“1830年到1848年路易·斐力普（Louis Philippe）统治的时候，只有小部分的资产阶级统治法国，其余大部分则为很高的标准夺去了选举权。在第二共和国底下，资产阶级才施行完全统治，但只有三年，它的政治上的无能，开拓了第二帝国的道路”注8。

    由上面的例证就知道，不仅在专制主义政体下是主要由贵族充任官吏，就在市民阶级所理想的民主政治形态下，许许多多的上级官吏还是贵族出身。可是，同是贵族，他们的性质是因所处的社会不同、因经济发展的条件不同而大异其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的贵族是自己在那里为自己行使统治，在名分上，尽管小贵族对较大贵族维持着一定的依属关系、隶从关系，但实质上，他是所在属地的绝对支配者；到了过渡的专制政体下，充当官吏的贵族，已不是以贵族的身分行使治理，而是以国王的仆役的资格行使治理，再进一步到了典型的民主政治形态下，他们又不是国王或专制君主的仆役，而是通过宪法、通过选举、通过国会，变为人民，至少是变为商工市民阶级的公仆或政治的雇佣者了。这种政治权力的推移与变化，在它后面，存在着一种社会经济实质的转变。在封建贵族政治末期逐渐成长起来的流通经济或商业资本，原要求伸张王权，统一币制、税权，打破前此各自为政、各求自给的分立局面。所以，对应着专制政治的经济形态，就是商业资本，就是重商政策；而一般在专制统一局面与重商政策下得到了成育和成长的商工业经济，到了一定限度，就感到专制主义对于它的束缚与妨碍的影响，而其逐渐伸展起来的实力，也慢慢表现了促使专制主义者向它就范、向它寻求妥协途径的足够力量。到了这种场合，知趣点与它讲求妥协的，就出现了像英国型的“光荣革命”，不知趣不肯与它讲求妥协的，就出现了法国型的大革命。但不论革命的方式如何，其结果大体总不外伸张民权或市民权而剥夺王权，使国会成为法律的主权者，使人民或选举团体成为政治的主权者。这一来，官僚或一般行政人员，就要完全改变他们的政治性能，他们不复对国王负责，不复把国王的言语看作命令，他们要对国会、对人民负责了。“国会逐渐达到节制行政官吏的要求。法律不成为行政官吏权能的限制，而成为他们权能的基础了。”注9

    这种经济的政治的变化一经形成，国家的政治权力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵夺普通公民的权利；在这场合，即使官吏在个别的场合，还不难找到机会，作一些不负责任、不讲效率，甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制看的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。

    不过，以上大体是就典型官僚政治立论，至若像在晚近德意诸国独裁统治下所出的所谓新官僚政治，那将在以次的论题（“官僚政治在世界各国”）中顺便谈到。