第十三章 从巴黎和议到罗卡诺公约

    第一节　巴黎和议以后的国际政局

    会议的外交

    对德和约签字之后，巴黎和会领袖人物如美总统威尔逊、英总理鲁意·佐治等随即各回本国，但尚有多数全权代表留在巴黎与其他敌国签订和约及处理关涉诸和约之详细事项。《凡尔赛和约》于1920年1月10日批准。和会最后一次的会议，开于1920年1月21日。自此以后，关于巴黎诸和约的执行之监视事宜，则委诸以协商列强驻巴黎之大使及法国外交部代表一人组成之“大使会议”（Conference of Ambassadors）。

    但是和议虽然成立，而关于诸和约的执行及一般国际事件的处决，需待列强协商之处尚多。而且有的问题，专依通常外交文件的往还以交涉，尚嫌其迂缓，因而有由负责的政府首领躬亲集议之必要。

    于是和会闭会以来，协商列强，即和约上所谓“主要同盟国”（principal allied powers）之内阁总理或外交部长，不断的召集会议，形成一种“会议的外交”（diplomacy by conference）之制度。此等会议之频繁，远过于19世纪初期维也纳公会后之所谓“公会时代”。从1920年2月12日开会之伦敦会议至1925年10月5日开会之罗卡诺（Locarno）会议，其间大小会议，以数十次计，关系之重要，事件之复杂，大有空前之象。虽则大部分会议成绩极少，然而会议的外交之发达，似亦足觇国际政治方法上之进步。

    美国之抛弃和约

    在巴黎和会中，主持和议，倡设国际联盟最有力者，为美总统威尔逊，而首先抛弃和约，拒绝参加国际联盟者，即为他所代表之美国。巴黎和会开会之时，美国具有条约批准同意权之元老院，适以威尔逊的敌党共和党占多数。威尔逊出席和会，既未邀请共和党代表人物加入美国代表团，而和会的决定亦有充分授人以攻击的口实之处。《凡尔赛和约》发表，大招美国物议，和约在元老院讨论中，大受敌党之批评；尤其对于国际联盟，他们认为有伤美国主权，侵害国会之宪法的权力，或且认为不免将美国卷入欧洲政治漩涡。于是元老院多数只肯附保留批准和约，乃提出14项之保留案，而此则威尔逊所绝对反对，而命令其在元老院中之与党否决者。其结果，则《凡尔赛和约》之单纯批准，既不见容于元老院多数，而附保留之批准案，则亦于1920年3月19日不能得到三分之二多数投票而被否决。于是美国不批准《凡尔赛和约》，不参加国际联盟，而且1919年在巴黎与法国签订之特殊保障条约，亦无形打消。此为国际形势之逆转，此为巴黎和议及国际联盟所受之第一大打击；而美国之在国际关系上亦因之陷于畸异的境遇，更不待说。1920年11月美国总统改选之结果，威尔逊的敌党当选。新总统哈定（Warren Harding）就职之后，即向国会宣布不参加现行国际联盟组织之方针；而于1922年7月2日，裁可国会之决议，正式终止美国与德、奥诸国之战争状态。同年8月中，美国乃分别与德奥匈三国次第签订和约，（至于对土对保，则因美国原未与此两国宣战，故不必特订和约。）而将美国军队从欧洲悉数撤回。

    对德和约执行的困难

    《凡尔赛和约》已因美国之抛弃而受一大打击，而在其对德执行上，自始即遭遇莫大之困难。此和约之目的，全在破坏德国之军事的经济的优势而使之降落于二三流国家之地位。然而此方针行到极端，不但惹起德国国民精神的反抗，而且事实上亦有绝难执行的。前德皇威廉之惩罚条款，既因威廉逃入荷兰，荷政府拒绝引渡而成为具文。荷政府拒绝之理由，在尊重不引渡政治犯之原则（1919年1月27日复牒）。几经交涉的结果，荷政府（3月2日）只约以防阻威廉返德，而协商国亦不再追问此事；实则在和约上所谓“主要同盟参战国”（principal allied and associated powers）之五强中，日本及美国自始即不赞成执行此惩罚之条款。关于德国交出违反战争规例之犯人于同盟国特别军事法庭裁判一节，亦未能如和约规定执行。在1919年至1920年期中，德政府明告协商列强，说鉴于德国舆论的反对，任何政府无法将它们所指名要求之德人引渡。其结果则协商方面不得不采妥协办法，而许德国政府自己依德国法庭审判此等人犯。此项审判卒于1921年5月至7月间在莱卜济希（Leipzig）高等法院开审；其结果被检举之12人中只有6人宣告处刑，而且处刑甚轻，大为法国所不满意。然而协商国似亦只以此项形式的处分敷衍了事，不再要求厉行和约条款。关于德国解除武装之条款，执行上亦感困难。在1920年4月因为莱茵右岸中立地带内有共产党之乱，德政府即漠视和约规定，而进兵于罗尔（Rhur）打平叛乱。法国攻击德国违约，而取报复手段，因有派兵渡莱茵，占领德国城市（Frankfort及Darmstadt）之举（1920年4月6日）。及至英国抗议，而德军撤出中立地带，法国始撤兵；协商方面之英法两国关于和约执行之意见冲突，于此亦渐暴露。德国裁兵之规定更不容易执行。和约规定，德国陆军至迟到1920年3月31日止，当减至10万人。此项限制，不但德国人自始不愿承受，而且因为革命内乱之危险事实上亦难于遵行，后来协商国允许德国展缓完成裁兵期限至7月10日。协商国一方面指责德政府之不诚实履行条约规定，同时亦不能不承认事实上之困难。于是它们在1920年6月之蒲鲁尼（Boulogne）会议，决议许德国警察队（地方的）由8万人增至15万人；而在同年7月8日之斯巴（Spa）会议，给予德政府以6个月之犹豫期限，俾至迟到1920年年底，减缩陆军至10万人之限度。斯巴会议并决定如果至1921年1月1日，德国裁兵义务尚未完成，同盟国得占领罗尔（Rhur）或其他地域。德国代表卒亦接受此项条件（7月9日）。和约不但限制德国陆军数额，而且要求德政府消毁大宗军火。关于后项规定之执行，协商国亦与德政府不断的发生争执。德国之未诚实履行和约义务，亦为后来法国侵占罗尔区域之一口实。

    然而在《凡尔赛和约》之各种条款中，关系复杂，执行困难而引起长久的重大的纷争者，尤以赔偿条款为最。《凡尔赛和约》破坏德国的经济优势。使之不能再与协商国竞争。然而那种经济条款，固然减杀德国国民经济的力量，同时亦即减少了德人担负赔款之能力。协商国一方面极端摧毁德国人民的经济资力，他方面又欲从德国索得最大限度的赔款，其政策之矛盾，自始即为识者所看出。（例如英国经济学者吉因司（J.M.Keynes）于其1920年出版之名著Economic Consequences of the Peace中，早已批评此部分和约规定之谬误，而论其完全执行之不可能。）在和约中，并未规定德国赔款之总额，而以总额决定之责任，及赔款偿付之方法，委之于赔偿委员会（The Reparation Commission，由主要同盟参战国，即英、法、美、意、日之五强代表组成）。于是则一切系于此委员会将来之决定，而赔偿全部事情继续在不确定之状态。此不但加重协商国与德政府间关于偿付问题之争执，而且引起协商国相互间，尤其英法两国间关于对德政策之冲突。于是从1920年和约实施以后，赔偿问题，成为对德和约执行上之最繁难的问题，引起各方面重大的纠纷。枉费了不少的国际会议。最后至于1923年，卒有法国派兵占领罗尔，德国之宣布“消极抵抗”，及英法态度公然相反对之局面。

    东方问题

    巴黎和会强迫土耳其代表签了《塞洼尔和约》（1920年8月10日），但是东方问题并未因以解决。和会闭会以后，对土和约的执行，始终是一个至难的问题。依《塞洼尔和约》，土耳其欧亚领土大部分瓜分于英法意及希腊之间，君士坦丁堡及海峡地带化为国际共管；土耳其帝国势力几于完全从欧洲排出，其统治权，减退到小亚细亚内地一隅。但是签约之君士坦丁堡的土耳其政府，命令已不出都门；而在亚洲之安哥拉（Angora）方面，凯末耳将军之国民运动，日渐得势。于是《塞洼尔和约》的执行遇着莫大的阻力。土耳其的国民会议成立于安哥拉，凯末耳正式推为新政府的首领。凯末耳领导之国民党，自始即不承认《塞洼尔和约》，协商国乃须对付此新兴的势力。在1921年至1922年中，安哥拉政府在军事上外交上已取得初步胜利。他们内依土耳其人之民族热狂，外依外国（尤其苏俄）军火之援助，已经组成有力的军队与希腊军抵抗；而且乘协商国军队有事于他方面之机会，凯末耳的军队，消灭了阿尔美尼亚共和国（《塞洼尔和约》所立），逼退了意大利占住南部阿拉托里亚（Southern Anatolia）的军队，法国占住叙里西（Cilicia）的军队。法国及意国政府慑于土耳其武力之恢复，而又忌嫉英国及希腊依《塞洼尔和约》取得之多量利益，乃于1921年春间各与凯末耳单独订结协定，而于若干经济的权利让与之交换条件下，约以退还叙里西及南部阿拉托里亚于土耳其，而为之赞助修改《塞洼尔和约》。1921年10月20日之法土协约（Franklin-Bouillon Convention）成立，实宣示关于东方问题英法协调之破裂，大张安哥拉政府之声势。对土和约执行上英国之孤立亦如对德和约执行上法国后来之陷于孤立地位然。同时安哥拉政府尚从另一方面得到有力的声援。1921年3月16日苏俄政府与安哥拉政府间在莫斯科订立同盟条约，否认《塞洼尔和约》，宣布反对帝国主义之共同行动。最要抑制土耳其国民运动之英国，乃不能不全靠希腊之兵力以对抗凯末耳军队，而希腊政府以急于享受和约所给予之利益，亦自告奋勇，从其所占有之根据地斯美那（Smyrna）派遣大军向凯末耳军进攻，于是在1922年中，东方重睹希土大战争。希军最初虽获胜，然后来安哥拉政府自法意取得军火的供给，逐渐恢复优势，不但能阻止希军前进，而且终将希军打败，至其不得不退出斯美那（1922年9月）。凯末耳军占有小亚细亚全部，乘胜向欧洲方面进攻。土耳其国民否认《塞洼尔和约》，要求改正近东协定，今其势已不可抵抗。占驻君士坦丁堡之同盟国，卒于1922年10月11日与凯末耳签订停战协定（The Mudania Armistice），在此协定中同盟国政府承认将东部慈拉斯（Eastern Thrace）及亚得里亚罗堡归还土耳其。安哥拉之国民会议，于11月1日宣布废黜土皇及其王统，土耳其政权从此统一于国民会议之下。

    最后对土讲和会议于1922年11月20日正式开于瑞士之洛桑（Lausanne）。洛桑会议分为两期：第一期从11月20日至1923年2月4日止；第二期从1923年4月24日至7月24日止。参加会议之国，除交战国之土耳其及希腊外，为英、法、意、美、日本、罗马尼亚及南斯拉夫国。在讨论海峡问题之时，俄国代表亦参加。第一期的会议，因为土耳其拒绝接受同盟国提出之条件而无结果；2月4日最后谈判不调，英国代表回国，会议停顿。在此时期中，各方面趋向妥协交涉，4月24日洛桑会议重行开会。其结果协商国与土耳其之间于7月24日签订《洛桑条约》，而凯末耳将军之国民运动大告成功。

    《洛桑条约》将土耳其依《塞洼尔和约》所丧失之地位大部分恢复。依《洛桑条约》，土耳其虽决然抛弃其对于海甲（Hedjaz）、帕列斯丁、美索巴达米亚及叙利亚诸地域之权利，并承认埃及及苏丹之脱离土耳其，塞布拉斯岛之合并于英国，然而它保存了东部慈拉斯、亚得里亚罗堡、阿拉托里亚全部、阿尔美尼亚、叙里西、斯美那等地域。此条约并且正式取消列强在土耳其之领事裁判权，使土耳其恢复数百年来丧失之法权自主。依一附属协定，土耳其承认鞑靼雷斯及玻斯佛拉斯海峡通行自由（军舰及商船），及海峡两岸地带解除武装之原则；但君士坦丁堡仍由土耳其军队驻屯，而管理海峡之国际委员会，以土耳其代表为委员长。最后《洛桑条约》签字之际，同时英、法、意三国政府签有一议定书，声明于本约经土耳其国民会议批准之后，它们随即撤退其在土耳其领土内之军队。《洛桑条约》成立之后，土耳其完全从列强势力解放，着着改革内政，使其国民生活近世化。10月29日，土耳其宣布为共和国，凯末耳将军被选为第一任总统。土耳其首都由君士坦丁堡移于安哥拉（1923年10月13日国民议会宣布定安哥拉为首都）。土耳其的国际地位增高，远非往昔之东方病夫、可以任列强欺压者可比。但土耳其政府未加入国际联盟，在国际政治上始终为不确定之要素。

    与东方问题有关的，尚有埃及问题。土耳其于1914年加入欧战之时，英国宣告埃及为英国的被保护国（1914年12月18日），将土耳其名义上的宗主权取消。在欧战期中，土耳其军队曾侵入苏彝士运河地带而被英军击退；英国对于埃及之占领及防御，特别加紧，视为维持东方通路之生死问题。于是埃及在名义及事实上，均等于化为英国的领地。1919年巴黎和会开会时，埃及曾以民族自决之名义，要求独立，但不得协商国之容纳；而《凡尔赛和约》反使德国承认英国之保护权。自后埃及国民运动日益猛烈，而英政府卒不得不让步，而于1922年2月28日宣言保护关系终止，而承认埃及为独立国。但在此宣言中，英政府保留处决下列四项事件之自由：（一）英帝国经由埃及之交通之安全；（二）埃及对于外来的侵略或干涉之防御；（三）在埃及之外人的利益之保护及少数民族之保护；（四）苏丹。在英政府寄送其驻外代表转达所在国政府之公文中，亦声明英国对埃及保护权之终止，并不于他国在埃及之现存地位生何变更。则知英国一方面宣布埃及之独立，同时尚不肯全然放弃其向来支配埃及之实权。于是埃及问题，始终未有彻底解决，而留为东方问题纷扰之种子。

    苏俄的反帝国主义活动

    对于西方列强所支配的国际政局，构成一个最大的扰乱的要素者，实为新兴的苏俄势力。俄罗斯在1917年3月革命之后，执政权者为旧国会中自由主义的立宪民主党一派；他们代表中流阶级，而在外交上亦不能全脱帝政时代帝国主义的传习。所以自始即宣布在对德战争上继续与西方协商列强共行动。临时政府于5月改组，加入社会党分子数人于内阁，并且后来由社会党员克伦斯基（Kerensky）主政，俄政府的内外政策倾向于早日议和，但是他们对于协商国形式上仍维持同盟关系。及至同年11月革命结果，形势根本变化。新取得俄国政权之社会民主党过激派，即所谓鲍尔雪维格派（Bolsheviks）组织苏维埃式政府，标榜共产主义，宣布阶级战争、世界革命及反帝国主义之宗旨，并且否认帝政时代一切外债及条约义务，不但决不肯与协商国继续对德战争，且其政治主义根本的与西方列强之政制及政策不相容。鲍尔雪维格派支配之苏俄政府，主张全体停战讲和，要求协商国发表其战争目的而不得到后者之回答；他们仍决然与德国单独讲和，而有1918年3月之《布勒斯特-里多佛斯克和约》（Treaty of Brest-Litovsk）。此和约表示俄国与西方列强关系之破裂，而给协商国军事上以莫大之打击。从此西方列强之敌视苏俄，或且较之嫉恨德国有过之无不及。1918年德国战败求和，协商国强其接受的停战条件之一，即是取消《布勒斯特-里多佛斯克和约》。而俄国内部之反鲍尔雪维格政府之运动，亦受西方列强，尤其英、法之鼓励不少。当时法国政府领袖人物如克雷曼索之流，至声言，对于鲍尔雪维格势力之西侵，当于东欧张“防疫线”（cordon sanitaire），即可见在国际政治上苏俄之新势力，如何与西方列强势不两立。列强早已对鲍尔雪维格政府断绝国交，而采用武力干涉政策，以促此政府之推翻。在巴黎和会开会时，美总统威尔逊氏曾提议（1919年1月22日）召集俄国相争的各派，开会议于普林基坡（Prinkipo），以期中止俄国内乱，但无结果，则因为其时鲍尔雪维格政府虽允诺到会，而反鲍尔雪维格政府之各派，则不肯参加，法国亦反对调停之提议失败，内战仍然进行，而西方列强之军队及军火，大有助于俄国各方面反鲍尔雪维格政府之白党军队的活动。协商国并且久已封锁俄国，实际断绝其对外通商（从1918年3月以来）。及至1920年中，各方面白党军队失败，波兰之对俄攻击亦大遭败北。从此鲍尔雪维格政府权力巩固；而协商国国内舆论亦反对继续武力干涉政策，尤其英国工党，采行强烈的反对态度。协商国政府，乃不得不承认干涉政策之失败，而渐改变对俄方针。而在他方面，苏俄政府亦急思恢复平和，救济国内经济危机，于是在1920年至1921年之中，力图对外恢复国交，从事外国贸易。其结果则1921年3月16日，英、俄之间有通商协定之订立；此为苏俄对外关系之一大转机。英国对俄恢复通商关系之后，德、意仿其前例，亦于1921年中与俄国成立通商协定。在1922年4月之吉诺亚（Genoa）会议，苏俄且被邀到会，但以不肯接受协商国关于俄国外债偿还之条件，会议无结果。然而苏俄代表乘此会议之机会，秘密与德国代表签订拉拍罗协约（Treaty of Rapallo，1922年4月）；因此苏俄政府取得德国之承认，完成两国友好通商关系。但在此时期中，苏俄只与其近邻之波罗的海沿岸诸国（Baltic States），波兰、土耳其、波斯及阿富汗，成立外交关系，而多数强国，除给予苏俄政府以事实的承认，与之开始通商关系外，并未给予正式承认（de jure recognition）。并且即在开始通商关系以后，彼此间的纷争仍无已时。最后至1924年英国第一次工党内阁成立，情势一变。英国工党首领麦克唐那（MacDonald）组阁之后，不到三星期，即照会苏俄政府（从1923年以后，俄罗斯各部分组成联邦（Union of Soviet Socialist Republics），所以又称苏联），给予正式的承认（1924年2月1日）。（英、俄两政府于1924年8月在伦敦签订之友好通商条件，则以工党内阁之退职，迄未批准。）意大利亦步英国后尘，迅速于2月7日正式承认苏俄政府。随后瑙威（2月15日），奥大利（2月25日）、希腊（3月8日）、瑞典（3月15日）、海甲国（3月30日）、丹麦（6月18日）、墨西哥（8月4日）、匈牙利（9月18日）次第承认苏俄。而极东之中国（5月31日）及日本（1925年1月20日）经过长期谈判之后，亦卒与苏俄正式订约，恢复国交。而因为债权上的原因反对苏俄政府坚决之法国，亦卒于急进党内阁总理赫里欧（Herriot）之下，正式承认苏俄政府（1924年10月28日）。在列强中始终不肯承认苏俄政府者，惟美国一国而已。

    苏俄自1924年以后与列强次第成立外交关系，已不似以前之与它们公然相敌抗。但是苏俄仍然立于国际联盟之外，而以“第三国际”为中心，提倡其反帝国主义的运动。在国际政治上，苏俄自成一个系统，对于西方列强支配之国际团体，隐然为对抗之一大势力。所以从1925年以来，对俄问题，仍是列强外交上极困难的问题，继续影响于国际政局的安定。

    同盟协商制度的复活

    巴黎和会创设国际联盟之后，同盟协商制度，仍复流行于国际社会；此实为国际政治的开倒车。实则在巴黎和会中，旧派的政治家，尤其法兰西政府当局，自始即对于国际联盟缺乏信仰，依然相信依旧式的同盟协商制度，维持国际均势，最能保障平和与安全。所以国际联盟之新组织尽管成立，立于联盟外之苏俄，在东方组织同盟（如1921年3月俄土同盟条约）以对抗西方帝国主义的列强，姑且不论；就是在联盟里面之列强，亦积极制造同盟协商的系统，则是极显著之现象。尤其法兰西政府，因战前受德国侵逼之经验，及战后地位之仍不安全，在巴黎和会中，同意于设立国际联盟，原只为敷衍美总统威尔逊，而其衷心始终仍在另求安全保障之方法，则是公然的秘密。所以在《凡尔赛和约》签字之际，同时法国即与英、美两国各订一保障协约。依此两协约，英、美约定，如值法国未先挑衅，而受德国之攻击，它们出来援助法国。但以美国不批准和约之故，法美保障协约亦被抛弃；而英法保障协约，因之亦不生效。在1922年1月之康鲁（Canne）会议，英国代表又提议与法国订立保障协约，防备德国对法为“非挑发的攻击”。此次则法国代表以其属于片务保障的性质，有伤法国体面，而不肯接受。此后则英法保障协约不复能成问题，因为两国政府关于国际问题，彼此政策的冲突，日渐显著；最后因1923年法国出兵占领罗尔区域之举，英法协调且几归破裂。

    但是法国所恃以为外援者，究不是英国，而是大陆方面同样怕受德国或其他敌国攻击之国家。第一个与法国结成同盟者，为比国。1920年9月中，法、比两国之陆军当局订立一军事协定，规定于被攻击之场合，相互援助。法、比两政府将此协定付诸秘密，而不肯如《国际联盟规约》规定，在联盟秘书处登记。此约成立，大引起世间物议，因其不但违反国际联盟打破同盟协商制度之精神，而且公然破坏联盟防制秘密条约之规则。法国的第二个同盟国为波兰。波兰以新产生之国家，内部既杂有异族，又无天然疆界，而介乎俄、德两大国之间，时有被侵逼之危险。波兰自然仰赖法国之外援，以巩固其地位；而法国在对德或对俄之战争上，亦自然利有波兰在东欧之援助。1920年俄波相战，波兰战败告急之时，法国曾迅速给以最大的援助，挽回危局。1921年2月，在波、法两国政府之间，订有政治的协定，约定关于对外问题，行动一致；而一方如被攻击，他方即来援助。在1924年1月，法国与捷克斯拉夫（Czecho-Slovakia）国订立同盟条约，其规定与法波协约大致相同。于是在东欧方面，法国有两同盟国可以牵制德国之行动。同时而法国在国际政治上所负之义务亦大增加，因为此等同盟国受德国或其他敌国攻击之危险殊多。

    与西欧之法国所制造之同盟系统有同样的目的，而且间接相关联者，则有东欧之“小协商”（Little Entente）。组成“小协商”之捷克斯拉夫、罗马尼亚及南斯拉夫国，有的国土完全属于旧奥匈帝国之领土，有的新从奥匈割得大部土地，皆利于维持巴黎和约所定的现状，而防止奥匈势力之复兴。于是它们次第订立互助协约，形成一种新同盟系统。捷克斯拉夫与南斯拉夫之间，有1920年8月14日之协约；捷克斯拉夫与罗马尼亚之间有1921年4月23日之协约；南斯拉夫与罗马尼亚之协约，成立于1921年6月7日。此三约皆以对待匈牙利的攻击为目标，而约定为军事的互助。波兰虽然未正式加入同盟，但自来实与“小协商”合作。而在西欧方面，则“小协商”尚有法国的外援。法国不但精神上与“小协商”表同情；而且对于“小协商”之组成分子，均有互助条约的联结：法捷间已有1924年之同盟条约；法国与罗马尼亚间有1926年6月之友好仲裁协约，与南斯拉夫国间有1927年11月之友好仲裁协约。依此项新同盟系统之树立，法国在大陆上明明占得政治上军事上的优势。

    法国及“小协商”方面之同盟系统成立之结果，在欧洲引起对抗的同盟协商运动。1926年4月24日，德国政府与苏俄政府之间，在柏林签订有友好中立协约，表示德俄联络，一时大引起世间注意。而最显著的对抗运动，起自意大利方面。意大利与法国争地中海势力，对于法国之与“小协商”联结，扶植势力于东南欧洲，既存敌视之心，而对于“小协商”之南斯拉夫国亦立于竞争地位。休姆问题，虽然依两国间1920年11月之拉拍罗条约（Treaty of Rapallo），将休姆建为“自由国”（free state），及依1924年1月27日之罗马协定，将休姆自由国消灭，由它们两国瓜分，而告解决；然而意大利与南斯拉夫之关系始终不圆满。为对抗法国及“小协商”之同盟系统，意大利近年来亦极力与他国订结同盟协商关系。其最重要者，为1926年8月7日之意西和好中立协约，约定值意大利被法国攻击，西班牙当守中立。意西协约成立之后，次年又有意匈协约（1927年4月5日）；此为匈牙利在战后第一次订立的政治协约。依此协约，意政府约定将两国争议交付仲裁和解，许匈牙利以出休姆港之通路；并且意政府于订约之后，且表示同情于匈牙利要求修改巴黎和约（Treaty of Tiranon）之运动。对于敌视南斯拉夫国之阿耳巴尼亚，意大利亦于1926年11月27日与之订立协约（Pact of Tirana），保障阿耳巴尼亚之领土的政治的现状。而且于1927年11月法国与南斯拉夫国间新协约成立之后，不到两星期，意政府又与阿耳巴尼亚新订立20年军事同盟协约（11月22日），以示对抗。

    总之自巴黎和议成立以来，同盟协商运动复兴，一时大有回复欧战以前之旧观之势。此项运动，即令不一定出以公然破坏《国际联盟规约》之形式，至少亦违反联盟组织之精神。欧洲是不是要根本的离开联盟之新组织，而走回同盟均势之旧路上？

    第二节　国际联盟

    国际联盟创设之目的

    国际联盟的创设，为1919年巴黎和会最大的成绩。此为国际主义所寄托，为世界新组织的始基。此实行了美总统威尔逊十四条原则之一，于国际社会发达史上开一新纪元。威尔逊及其他平和主义之人士，希望国际合作，世界平和之理想，依此新组织以实现。但联盟尚另有一项特殊使命，即补救巴黎诸和约之弊害及缺点。巴黎和会的决定，尤其对德和约《凡尔赛和约》，招攻击之处极多。有的决定不公平（如将战争责任全部归在德国方面）；有的条件太苛酷（如极端破坏德国经济资力）；有的条件违反威尔逊宣言之原则（如割让德国领土）；有的事实上完全执行不可能（如要求德国无限定的赔款）。威尔逊明知如此的和约，大反乎他自己的理想，而不利于国际平和，然而终对战胜者之协商列强让步而承认之，盖以为可依国际联盟之永久组织，以图补救于将来。所以他在和会中坚持将联盟的规约列入诸和约，作为不可分离之部分，俾联盟之组织，即时成立。

    《联盟规约》

    《国际联盟规约》以26条组成。此《规约》可说是新国际组织之宪法。在《规约》前文，缔约国标明联盟之两大目的。即：增进国际互助，保障国际平和。其次则揭举四个原则：（一）缔约国承认不诉诸战争之义务，（二）规定各国相互间光明正大的关系，（三）确立国际法原则，以为各国政府间行为之规则，（四）于组织的民族间之交涉上维持正义及尊重条约。《规约》本文第1条至第7条，规定联盟之构成分子及机关；第8条至21条则为关于联盟消极的职务，如裁兵、仲裁及其他维持平和之活动等项之规定；第22条至25条则为关于联盟积极的职务，如殖民地之委任统治及国际劳工保护等项之规定。最后第26条，则为关于《规约》本身的修正之规定。依上条规定，《规约》之修正，须得组成理事会之“联盟国”之全体，及组成大会的“联盟国”之多数批准，始生效力；凡不赞成此项修正之“联盟国”不受其拘束，但此“联盟国”即从此失去联盟分子之资格。

    联盟之构成分子

    联盟之构成分子，指名于《规约》附件上者，其数共45，包含协商方面同盟参战国之全体及中立国之大多数。此等国家构成创始的分子。但因为美国及尼加拉瓜（Nicaragua）、厄瓜多（Ecuador）、丰都拉司（Honduras）四国不参加之故，联盟第一次大会，实只以41“联盟国”构成。战时敌人方面之德、奥、匈牙利、保加利、土耳其及俄国、墨西哥、科司他利加（Costa Rica）诸国，则自始即排斥于联盟之外，而不列名于《规约》附件。它们或其他国家如要加入联盟，须经过规约第1条规定之手续，取得联盟大会三分之二多数同意。凡在联盟之各国，均有脱离联盟之自由，但须给予两年之预告，并完全履行其所负之国际义务。

    联盟之机关

    联盟所在地，定为瑞士之日内瓦（Geneva）。联盟设有四项机关：（一）大会（Assembly），（二）理事会（Council），（三）秘书处（Secretariat），（四）常设国际法庭（Permanent Court of International Justice）。大会至少每年开会一次；“凡联盟国”均有派代表出席之权。但每国所派代表不得过三人，而只有一个表决权。理事会以英、法、美、意及日本之五国代表及其他四国（由大会随时选定，但第一次在规约上指定为比利时、西班牙、希腊、巴西）之代表组成。前者在理事会为永久会员，后者为非永久会员。永久会员及非永久会员之数，均得依大会之决议增加之。理事会随时开会。大会及理事会开会之地点，为联盟所在地或其他临时指定的地方；但实际大会每次均在联盟所在地日内瓦开会；理事会则有时在日内瓦，而常亦在欧洲各重要首都开会。理事会及大会于行使《规约》上特别列举之职权外，尚得议及一切属于联盟活动范围及有关世界平和之事件。理事会与大会之权限，并不似近世国家行政立法两权之划分清楚，不过因为理事会之人数少，集会容易，而又以诸强国为中心，自然其实力较大，而占得一种干部之地位。

    秘书处为联盟之永久事务机关，以一秘书长（Secretary-General）主持之。此为联盟机关中之最固定的分子，名义上虽隶属于理事会，而其行政实权则最重要。秘书长由理事会得大会之同意任命，但第一任秘书长，在《规约》上指定为英人德兰孟（Sir James Eric Drummond）。秘书处设于联盟之所在地。

    常设国际法庭之组织，在《规约》中未及详细规定，而依第14条，委任理事会拟定之。此法庭之职权，不但在对于当事国提出之争议行使裁判，而且对于理事会及大会向法庭咨询之事件发表意见。

    联盟之职务

    国际联盟之职务，可大别为消极的与积极的两种。属于消极的职务者，第一为裁减军备；“联盟国”之军备以减至最小限度为原则（但以足供保障国防，履行国际共同义务之用为限）。裁减军备案，由理事会拟定；理事会并且当设法防止私人兵器制造业之弊害。第二为保障“联盟国”之领土完整与政治独立。“联盟国”彼此尊重领土完整及现存的政治独立，对于外来之侵犯，相互保障。如值此种侵犯之事发生，理事会当建议履行上项保障义务之方法。第三为平和解决争议。凡遇有战事或危机，无论直接关涉“联盟国”与否，联盟当认为有关联盟全体之事，而取相当的手段维持平和。“联盟国”相互间如有争议发生，不能依通常外交手段解决者，当交付仲裁或提交理事会审议。无论何国，不到仲裁判决或理事会报告后经过三个月，不得诉诸战争。“联盟国”应诚实执行仲裁法庭之判决，不得对于服从判决之“联盟国”开战。争议如不交仲裁，则须提交理事会审议。理事会如依全体一致之同意提出报告，“联盟国”决不许对服从此报告之他方当事者开战。惟在理事会之报告不出自全体同意之场合，当事者始保有行动之自由。上述仲裁及和解之义务，且适用于“联盟国”与“非联盟国”间，及“非联盟国”与“非联盟国”间之争议。总之在国际联盟之制度下，不许有任何国家不先诉诸平和解决争议之方法而自由从事战争。凡有漠视规约之规定，擅开战端者，即认为对于其他一切“联盟国”犯有开战行为，而加以制裁。制裁分作两步执行：第一步为经济的制裁，其形式出以经济绝交与封锁；第二步为军事的制裁，其执行时期与方法，由理事会斟酌情势定之。第四项职务为纠正条约。凡“联盟国”以后缔结条约或国际协定，均须由秘书处登记而公布之；未经登记之条约不生效力。此项规定，意在防止秘密条约，矫正秘密外交。联盟亦且鉴于一切条约或国际关系，不能不受情势变迁之影响，规定大会可随时劝告“联盟国”对于已经不适用之条约重行审议，对于危及世界平和之国际情状，加以考虑。最后，联盟禁止“联盟国”缔结与规约条文相抵触之协定，但声明地域的默契或协定例如孟罗主义，以维持平和为目的者，不认为与规约相抵触。

    联盟尚有增进国际共同利益之积极的职务；其最重要者为德国及土耳其属地之委任统治及劳工之国际保护。旧属德帝国或土帝国，而因欧战结果，失其主权者之土地，当置于联盟之监护下分别委任先进国家统治之。受任国之统治权限，各以委任状（mandate）规定之。受任国每年当提出关于其所统治的土地之报告于理事会；为接受审查此项报告，联盟设有一常设委员会。至于劳工之国际保护，在《规约》中只于第23条标立原则；说：“联盟国”对于其治下，一切工人当维持公平的人道的劳动状况，而为达此目的，当组织并维持必要之国际机关。和约中设有“国际劳工组织”一章，规定国际劳工会议及国际劳工事务局之组织及劳工立法原则，即为《规约》第23条所标原则之实行。

    除《规约》所载上述消极积极两种本来的职务外，国际联盟尚有多数暂时的特殊的职务，为执行巴黎诸和约而设者。此等职务散见于各项和约及其相关协定，尤以对德和约所载者最为重要，例如萨尔区域之管理，但泽自由市之保护，上叙列色人民总投票之监视等。

    联盟之成立

    《国际联盟规约》依1919年6月28日对德和约之签字，成为缔约国间之正式协定。而随《凡尔赛和约》之批准生效，联盟乃于1920年1月10日开始其法律的生命。联盟之理事会依美总统威尔逊之召集，于同年1月16日在巴黎开始第一次会议。同年11月15日联盟之第一次大会在联盟所在地日内瓦开会；在此会期中，通过了《常设国际法庭组织法》。次年第二次大会开会，选出此法庭的判官。常设国际法庭乃于1922年2月15日正式成立于海牙，于是联盟的主要机关之组织皆告完成。

    联盟之发达

    国际联盟于1920年正式成立后，随即开始活动，其本身组织，亦次第发达。第一次大会，依《规约》改选理事会的四个非永久会员，其结果原任非永久会员之希腊一国落选，而中国代之，余均仍旧。非永久会员之数额，在1922年第三次大会增为六个。1926年第七次大会开会，容纳德国加入联盟，同时将德国定为理事会永久会员；而对于非永久会员之数额，则由六个增成九个，而规定其任期为三年，每年改选三分之一。依1926年大会之决议，理事会非永久会员三年任满，以不连任为原则；但大会得依三分之二多数特别预许某国有再选资格。在1926年之大会，波兰一国取得此连任之预许。1928年之联盟大会，又通过西班牙再选之资格。

    联盟之构成分子，自1920年以来，变动亦多。美国原为创立联盟最有力之国家，但以元老院拒绝批准和约，迄未参加联盟；此为联盟所受之第一大打击。但在他方面，从1920年第一次大会以来，依历次大会通过加入联盟者亦有十余国。最后在1926年，最重要之德意志亦卒加入联盟。于是“联盟国”之总数达56；其中科斯他利加及巴西之二国，中途脱离联盟；西班牙则一时宣告脱离（1926年9月），而又复转回（1928年3月）；所以现今（截至1929年9月止），联盟之构成分子实数为54国。当世国家始终不在联盟者，只美国、墨西哥、厄瓜多、埃及、阿富汗、土耳其及俄罗斯诸国而已。

    对于联盟之批评

    国际联盟自始即有人诋为协商国一面的组织，因其创立之初，排斥敌方之德、奥诸国于外。而且以理事会之独以五强为永久会员，公然承认强国之优越地位，有违国家平等之义，且授五强以操纵国际政治之权能。况且《联盟规约》上并未根本否认战事权，在仲裁及和解之制度下，“联盟国”尚不少诉诸战争之自由，则于维持国际平和之目的殊不能贯彻。加以美国之不参加，俄国之敌视，联盟本身亦减却不少的权威。因之自其成立以来，虽则继续为多方面的活动，然而政治上的成绩究不甚大。有些极重大的国际问题不解决于联盟之手，而反依列强在联盟外面之行动而解决；如华盛顿会议实行限制海军，而联盟之裁军计划，则迄今未能提出，即其一例。有的国际争议，提到联盟，而联盟不能行使和解职权，而须借助于其他机关以解决之；例如在1923年意希间之科府（Corfu）事件，意大利不承认联盟理事会之管辖权，其事件卒另依巴黎之“大使会议”（The Conference of Ambassadors）以处决。但在他方面，国际争议依联盟之干涉以解决者亦复不少；例如1921年瑞典、芬兰间关于阿南岛（Aaland Islands）争议之解决，同年德意志、波兰间争执的上叙列色（Uppern Silesia）国境之决定，及1925年希腊、保加利间武装冲突之制止及处决，均已发挥联盟之效能。常设国际法庭则自1922年6月第一次开庭以来，继续行使其司法的职权，而其咨询的职权（即对于联盟理事会咨询事件提出意见），更日益见其重要；此亦有助于联盟平和使命之履行。至于国际共同利益之事，如关于劳工、经济、交通、卫生等事，及其他国际共同行政，多赖联盟活动之力，着着发展，亦为显著之事实。

    就联盟本身组织说，自《罗卡诺公约》成立结果，德国加入联盟之后，联盟已不复有协商国片面的组织之嫌疑；而以德国之合作，联盟之基础益加巩固，其权威亦增长。所以联盟虽未能如世人理想，即时成一世界组织，充分实现国际主义之精神，然其趋势究系朝着此方向进行，似亦不容漠视。

    第三节　华盛顿会议

    华盛顿会议的起源

    在巴黎和会以后，关系最重大而最有成绩之国际会议，可说是1921年至1922年之华盛顿会议。依此会议召集之事实，可见美国虽然不批准巴黎和约，不参加国际联盟，不愿卷入欧洲政治之漩涡，而究不是忘情于世界政治的。代表共和党之新总统哈定（Harding）氏于1921年3月就职时，宣言反对国际联盟及《凡尔赛和约》，但同时主张组织一种“国际联合”（Association of Nations）。而在5月中，国务卿休士（Hughes）决定使美国代表以“视察者”（observer）之资格，参加巴黎之“大使会议”，及非正式的派人参加联盟召集之各项会议。华盛顿会议之召集，更为美国在世界政治上积极的活动之表示。1921年7月8日，依美总统之训令，美国国务省向英、法、意、日四国政府，为一种非正式的探询，询其是否愿意参加一个限制军备之会议，会议地点在华盛顿，开会时期另行协定。美政府并且声明，因为限制军备问题与太平洋及远东问题密切相联，所以对于与远东利益有关系之问题亦当讨论；为此目的，且当招请中国到会。对于此项非正式的提议，英国首先欢迎，法、意亦表赞成。惟有日本一国，一方面表示愿意参加限制军备之会议，同时对于所谓远东及太平洋问题之性质及范围，要求说明（7月13日）。美国政府拒绝给予说明，而声明会议之议题范围，当于会议开会之前，由当事国间协议决定。在此默契之下，日本卒亦承认到会（但仍声明在议题中不要牵入仅仅关涉某某特定国家间之问题或既成的事实）。

    于是关于召集会议之一切初步交涉完成；美政府乃于8月11日向英、法、意、日四强发正式招请状。同日对中国亦发赴会之招请状，但限于参加关于太平洋及远东问题之讨论；此项招请状，随后亦送于在太平洋及远东有利益关系之比利时、荷兰及葡萄牙。于是华整顿会议，就限制军备说，则为英、美、法、意、日五强会议；就太平洋及远东问题说，则为英、美、法、意、日、中、比、荷、葡九国会议。会议日期，定为1921年11月11日，即1918年对德停战条约签字纪念日（Armistice Day）。各国代表均于预定之期日，即11月11日，齐集于华盛顿，但开会式迟至次日（12日）举行。

    会议的目的

    华盛顿会议原来的目的，在限制军备，尤其海军。限制海军发意者为美国，而助成者则为英国。欧战虽然于1918年11月终止，然而各国战后的财政经济，一般在危险状态，而军备扩张不已，国民负担更以加重。而经过对德战争之美国，亦卷入世界军备竞争之漩涡中。美国虽然战后财力雄厚，优足以支持此项竞争，然而长此竞争下去，不但预算不能如国民期望大加减缩，而且引起他方极端的对抗竞争，增长战争之危险。美国战后海军大扩张，大有凌驾英国、成为世界第一海军国之势。英、美海军之竞争，是不是将演成欧战以前英德海军竞争之同样的恶果？反对威尔逊和议政策之共和党，已依总统哈定掌握美国政权。哈定于1921年3月就职之后，即时遇着削减预算，减缩军备之问题。有名的元老院共和党议员波拉久已提议召集英、美、日三国会议，停止海军扩张。而在5月中，波拉又在元老院动议，在海军预算内插入一条文，命总统召集减缩军备之国际会议，而经该院通过。与列强协议减缩军备，已成为美国有力的舆论之要求，华盛顿会议的发起，即所以应此要求。但若不是在对美海军竞争立于最重要地位之英国方面，对于此项减军运动，有极良好的反响，美国的提议亦不见得如此容易成功。英国战后疲于海军的竞争，亦甚愿与美国妥协。此项妥协的意思，在1921年3月中已由英国海军当局口中表示出来。在1921年夏间，美政府召集华盛顿会议之意思刚才宣布，此时在伦敦开会之英帝国会议（The British Imperial Conference）即通过一个决议案，暗示接受英美海军平等之标准。此项妥协的态度，大有助于华盛顿会议裁军谈判的顺利进行。

    华盛顿会议之主要目的，在限制军备，停止军备竞争。而其辅助的任务，又在改善太平洋及远东方面之现状，而此方面之国际情状，则有引起国际争议、甚至战争之危险，而间接即为助长军备扩张之原因者。中国及日本，构成远东问题之两个重大的因素。一方面有广土众民之中国，富源无限，而积弱不振，引人觊觎；他方面有抱野心的、军国主义的日本，力谋向外发展。日俄战争以后，日本的势力继长增高，野心亦日益暴露；及至欧战间，大有垄断东亚大陆势力，甚至支配远东全体之气焰。然而列强对于远东及太平洋则皆有重大的利害关系。参加华盛顿会议之诸国，除意大利及比利时外，皆在太平洋上有重要的属地；比利时则在中国有重大的投资。而一切列强皆于中国有重要的商业关系。列强为保全此等物质利益，不能不对于此方面之利益冲突，求一解决方法；尤其要抑制日本的帝国主义的野心，使列强经济活动有在中国自由发展之均等机会。惟如是乃能解除此方面发生冲突之危险，乃能减除维持军备竞争之动机。于是协议太平洋及远东问题，乃与限制军备有不可分离之关系，而成为华盛顿会议之第二目的。

    日英同盟问题

    日英同盟存废问题，原亦与太平洋及远东问题密切相关联；而英国所以赞助华盛顿会议之一个重要动机，即在藉此会议以解决此困难之外交问题。日英同盟最初订立于1902年，而经过1905年及1911年两次之续订。此同盟在保障日英两国在远东之利益，原来以对俄为目的。迨至日俄两国经过1904～1905年之战争，从1907年以后日益接近，而英俄又订有1907年之协约，从此日英对俄冲突之机会减少，同盟原来之目标，可说已渐消失。于是后来的解释，是说同盟的目的，已改为对德。但日俄战争之后，日美感情日坏，时似有发生冲突之危险。属于日英同盟一方缔约者之英国，渐感知同盟义务的履行，不免有将英国牵涉入对美战争中之危险。于是在1911年有改订日英同盟条约之举，而将同盟助战之义务，从对于与一方缔约国订有一般仲裁条约的国家之战争除外（当时英美正在议订一般仲裁条约）。如此改订日英盟约的结果，英国在日美战争之场合，免除助日攻美之义务。实则因为日本国力之发展，其在远东之政治的商业的优势，行将侵逼其同盟国之利益，日英名为同盟，实已是貌合神离。在欧战期中，日本对中国之侵略行动，对俄国之提携政策，久已引起英国的敌视；而日人亦公然倡废止日英同盟，代之以日俄同盟之说。则此同盟之命运，在欧战后之成为国际重大问题，久已是关系各方的意中事。依1911年7月13日改订之日英同盟条约，同盟有效期限为十年，则此同盟到1921年7月13日即告满期。该约且规定，如任何一方要废止此同盟，须于满期前一年通知，否则同盟继续有效，以至有一方宣告废止为止。（在此场合，同盟从宣告废止之日起，再继续12个月有效。）英国政府如要依原定期限，废止此同盟，则有于1920年7月13日以前，给日本一确定的通知之必要。于是在1920年巴黎和会闭会之后，日英同盟在日英两国成为重大的政治问题。而此问题，则又关涉日英两国以外许多国民的利益。日本遇着俄国革命，德国战败之事变，对于政策的全部计划，完全龃龉；它在战后新国际情状之下，渐感孤立，此时为维持其在远东之国际地位，利于保持对英同盟关系。所以日英同盟的延长，毋宁是日本之所希望。但在英国方面，则问题不如是之简单。英国之殖民地如坎拿大、南非联合，皆反对日英同盟之继续。坎拿大以与美国接境关系，恐因日美战争，陷于困难，反对日英同盟继续之态度最为明白坚决。第三者之中国及美国亦表示反对日英同盟。尤其美国之反对，英政府不能不顾忌。日英同盟，原为对俄，后亦说对德。但是欧战以后，俄德在远东均已失势，同盟原来的目标已经消除。反之，同盟一方缔约国之日本反成为远东之最大的侵略者。在此新情状之下，犹继续日英同盟，究竟为对何国？此则在美国方面自然必发出之疑问。对于美国人士此项情感，英国当然不能漠视。实则日英同盟的存在，对于英国本身，已无实在利益，而徒然扰乱英美关系。同时，英国亦不愿径行宣布废止日英同盟，以致伤害日本之感情，因之在远东新造一敌国。同盟之存废问题久不解决，而在1921年6月、7月及8月间伦敦开会中之“帝国会议”，成为争论的焦点。

    实则日英同盟，因为《国际联盟规约》之关系，在英日两政府间已经发生交涉。日英两政府于1920年7月8日共同向国际联盟发一照会，承认1911年7月13日之同盟条约，不完全与《联盟规约》之文义相容洽，而声明，“如果该同盟条约于1921年7月以后仍继续，则必出以不与《规约》相抵触之形式”。而在1921年7月7日，时值“帝国会议”正在伦敦开会，日英两政府对于联盟发第二次共同照会，声明将来在日英同盟条约有效期间，凡遇《联盟规约》上之义务与同盟条约上之义务相冲突时，应以《规约》为准。在“帝国会议”中，英国殖民地，尤其坎拿大之代表，反对日英同盟最力；他宣言，任何契约之可以将坎拿大卷入于对其南境共和国（美国）之纷争者，坎拿大均不能赞同。此种反对态度，大影响于英国政府的政策。英国政府为顾虑殖民地及美国的态度，已不能不倾向于终止对日同盟关系；而“帝国会议”之进行，又大受美国召集裁军及太平洋会议之影响。英政府原有意依英、美、日三国协商，解决日英同盟关系，今则可以利用华盛顿会议，以列强共同决定的形式，来解决此难题。此亦为英国最踊跃的赞成华盛顿会议之一大原因。于是英政府免除了在1921年7月13日对于日英同盟存废问题，下一决断之困难；“帝国会议”关于同盟亦不为何等确定的决议。日英同盟认为仍然继续有效，而其命运，则须视华盛顿会议之结果以定。

    会议的组织及程序

    华盛顿会议于1921年11月12日举行开会式。到会代表之有名人物，除美国国务卿休士（Hughes）外，有英国老政治家巴尔福（Balfour）及法国内阁总理蒲立央（Briand）等。美总统哈定致开会词之后，依英代表巴尔福之动议，美国代表休士被推为议长。会议分为两个总委员会：其一为“军备问题委员会”，以英、美、法、意、日五强之代表组成；其二为“太平洋远东问题委员会”，以上述五强及中、比、荷、葡之九国代表组成。两委员会各自独立工作，随时报告其结论于大会（Conference in Plenary Session）。（在此两总委员会之下，设有必要的分委员会，从事专门问题的讨论及起草之工作。）两总委员会之会议是秘密的，但每一会议完结之后，照例向报纸发表其要点。大会会议则是公开的，前后共七次；最后一次在1922年2月6日，时则会议中通过之各项条约案，经各国代表正式签字。会议之议题，在开会前已经由相关列强大使与美国国务卿在华盛顿非正式的商定，而于1921年9月12日，由美国政府通告参加会议之各国政府。依此通告，会议之议题，大别为下之两部分：（一）军备限制，细分为两项：（甲）海军军备之限制，（乙）陆上军备之限制。（二）太平洋及远东问题，细分为三项：（甲）关于中国之诸问题；（乙）关于西伯利亚之诸问题；（丙）委任统治诸岛。上述之两总委员会，即按照议题之区分而设立者。

    军备限制问题

    华盛顿会议开会之第一日，美国代表休士即时以美政府之名义，提出大规模的海军军备限制案，殊为惊人之举。休士说明会议进行之方法，主首先讨议军备限制问题，而后移到太平洋及远东问题。而在军备限制问题之中，虽然包含有海陆空三种军备问题，他主张先从比较有成功希望之处着手；而海军限制，则他所认为最容易实行者。实则美国所最注重而为此次召集会议的目的者，亦为海军军备限制问题。而关于陆军，则自始即认为在会议中规定军备限制，纵非不可能，亦极困难。在英美两国方面，此项困难固不存在，因为两国均不是陆军国；美国于战后已将陆军减至16万人，英国已减15.4万人（除印度军队外）。但在意、法及日本三国之场合，则发生问题。在1921年11月21日大会中，法国代表蒲立央为一时间之长演说，表明法国常备军已减少三分之一，不久将减至半数。但此为法国减军之最大限度。法国政府为本国的安全，不得不保留维持安全之手段。意大利代表声明意国军队已减缩，现在总数不逾20万人，尚拟再减缩，至17.5万之数，但他须顾虑战后新兴国家（暗指南斯拉夫国及匈牙利）之军备。日本代表则说，各国陆上军备依其特殊地理的形势及其他情势而定，今欲为确定的比较，几不可能。各国代表此等表示，大足以阻害陆军减缩计划之进行。经过考虑之后，会议认定此时无成立陆军限制协定之可能，于是关于陆军军备问题，在会议中无何等决定。至于空中军备，则亦认为规定限制，尚非其时；而会议依1922年1月9日总委员会之决议，声明此时对军用或商用之航空机之数额及性质加以有效的限制，实不相宜。于是关于军备问题，会议全副精神，乃贯注于海军军备的限制上。

    海军限制协定

    1921年11月12日，在华盛顿会议中，休士代表美政府提出之海军限制案，系以设定十年海军休息期及废弃现在建造中或设计中之主力舰及既存的老龄舰，以停止海军竞争为主眼；而以下之四条为实行上的一般原则。（一）在实行中的或预定的主力舰建造计划，全部废弃；（二）依有些老龄舰的废弃，为进一步的减缩；（三）大体应参考关系列国之现在海军力；（四）应以主力舰之吨数为海军力测定之标准，并按照主力舰吨数比例，分配相当的辅助舰艇。上述四条中之（三）条，实为休士案之特点；依此条，则“现在海军力”定为限制及裁减军备之出发点。此出发点既定，休士提议在美政府方面为遵行（一）（二）两条原则，废弃15只在建造中的主力舰，并将既存的老龄舰中废弃15只，其减去之总吨数为845740吨。在他方面，则期望英日两国亦就现在海军力之基础，按照此比例实行裁减。依其详细计划，英国之所应废弃之船舰（既存的或建造中的）共23只，其总吨数为583375吨；日本所应废弃之船舰17只，其总吨数为448928吨。在此计划之下，英、美、日三国海军所即时废弃之船舰为66只主力舰（既存的或建造中的），其总吨数达1878043吨。上述裁减计划实行之后，美国海军保有18只主力舰，其总吨数为500650吨；英国保有22只，其总吨数为604450吨；日本保有10只，其总吨数为299700吨。关于船舰之代换，休士的提议是，（一）从海军协定成立之日算起，十年之内不得为船舰之代换；（二）代换之最大限度吨数，英美各以50万吨，日本以30万吨为限；（三）在上述十年限制及最大限度吨数之范围内，凡主力舰之舰龄达20年者，得建造新主力舰代换之；（四）为代换而建造之主力舰，排水量不得过3.5万吨。

    休士的上项计划虽然惊人，然而大体为相关列强所赞成。海军限制之讨论，起初限于英、美、日三国，因为美政府不预备将“现行海军力”之标准适用于法、意海军之限制（法、意两国海军力因受欧战特殊情势之影响，比较微弱，势不能取为减军之标准）。在英、美、日三国代表之讨论中，日本首先提出两项异议：它对于代换吨数要求改5∶5∶3之比率为10∶10∶7之比率；它要求将新军舰陆奥（休士案所列为应废弃的军舰之一）保留。对于第一项要求，美政府绝对不肯承诺，而日本亦不再坚持。同时日本取得英美两国之同意，相约对于三国各自在太平洋领地上之要塞及海军根据地维持现状；但此限制，不适用于美领布哇诸岛，英领澳斯大利亚、纽西兰与构成日本本国之诸岛，以及美国与坎拿大之沿岸岛屿。此项协定，后亦编入华盛顿《五国海军协约》（第19条）。至于陆奥舰之保留，则英美承诺了日本的要求。因为日本海军有此项变动，关于英美军舰之原定计划，亦略有变更，以维持原定的比率，其结果则最后载于华盛顿条约之海军协定如下：暂时美国仍保有18只主力舰，其总吨数为500650吨；英国保有22只，其总吨数为580450吨（原定为604450吨）；日本保有10只，其总吨数为301320吨（原定为299700吨）。同时，最大限度的代换吨数，则由美之50万吨，英之50万吨及日本之30万吨，增为美52.5万吨，英52.5万吨，及日本31.5万吨，但是原定的5∶5∶3之比率，则仍维持。

    美、英、日三个主要海军国关于主力舰之协定既成立，第二步即在将此项协定推及于法、意两国。对于此两国，先已决定不适用“现在海军力”之标准。英、美、日因上述减缩计划而废弃之主力舰吨数，达现在力量之百分之四十。欲使法、意主力舰依此标准为相当的减缩，决非它们所肯承诺，因为它们现在海军力原不强大。于是决定使它们保有现在主力舰吨数，即：法之221170吨，意之182800吨。而其可以代换之主力舰吨数之最大限度，则法、意各定为17.5万吨。最初法国要求一更大的代换吨数，即35万吨（两倍于法国现有的“努级”（dreadnoughts）之力量），而不得会议之允许。法国卒接受主力舰17.5万吨之限度，但附一重要保留，即它不能承诺依休士原案四原则中之（四）项所定之方针对于辅助舰为比例的缩减。至于意大利，原注重在争得与法国之平等地位；此地位既得，亦接受17.5万吨之限度而不生问题。

    于是美、英、日、法、意五强之海军限制协定，在会议中完全成立。协定之要点总括起来，是：美、英、日、法、意五强，于协定实行之后，各自保有之主力舰吨数，美为500650吨，英为580450吨，日本为301320吨，法为221170吨，意为182800吨。十年之内，不得建造新主力舰，十年以后，可以代换之主力舰总吨数，亦不许超出下之最大限度，即：美52.5万吨，英52.5万吨，日本31.5万吨，法17.5万吨，意17.5万吨。

    辅助舰及潜水艇问题

    休士原案中关于辅助舰（包含潜水艇）亦规定有限制，但此部分之规定，不能得相关列强之一致赞同，最后只得抛弃。原案的规定，在使辅助舰与主力舰受同一比例的限制，但法国及日本均表反对。法国反对比例的限制辅助舰之意思，在接受主力舰限制之时，附有保留，已经表明。及会议讨论到辅助舰限制计划，法国代表力言，为保护法国领土及交通，需要多数的巡洋舰及潜水艇，不能受比例的限制；而声明，关于此问题，决不能让步。此项坚决的反对，卒致关于辅助舰之限制不能成立任何协定。

    关于潜水艇之讨论，在会议中更引起激烈的论争。英国政府不以休士原案之限制吨数为足，且进一步而主张完全废止潜水艇。英国代表于1921年12月22日之总委员会，提出禁止使用潜水艇之决议案，大受法、意及日本之反对，并且美国亦不赞成，它们认为潜水艇可以为防御之用；废止潜水艇适令支配海上权之英帝国独占便宜。于是会议决定保留潜水艇之武器，但同时亦认为防止此项武器的滥用，有设为限制的规定之必要。此等规定载入1922年2月6日美、英、法、意、日签订之一条约中；依此条约，潜水艇执行临检搜索及攻击之职务，不得违反普通军舰适用的国际法规则；潜水艇亦不得为破坏商务之用。此条约同时禁止战时使用毒气或其他同样有害的物质（但此条约因为缔约者之法国政府未予批准，迄今未生效力）。

    除主力舰之外，惟有航空母舰（Aircraft Carriers），在会议中定有总吨数之限制，即：美、英各不得超过13.5万吨，日本不得超过8.1万吨，法、意各不得超过6万吨。

    《五国海军协约》

    以上所述关于主力舰限制之协定，载入于华盛顿《五国海军协约》（Treaty between the United States of America, the British Empire, France, Italy, and Japan for the Limitation of Naval Armament）；此协约案于1922年1月31日经总委员会通过，于2月6日由美、英、日、法、意五国代表签字，而于1923年8月17日在华盛顿交换批准书，发生效力。《五国海军协约》分为三部：第一部为关于限制海军之一般规定；第二部为关于本约执行上之规则；第三部为杂则。第二部规定，属于技术之性质，其中有关于约中所用术语之解释，于条约执行上极关重要；例如“主力舰”，则其定义为“军舰之排水量在1万吨以上或装备口径8吋以上之炮而非航空母舰”者。而依第三部之杂则，则缔约国在从事战争之时，得于通知他国之后，于战争期中，停止其依本约所负之义务。本约继续至1936年12月31日有效，但如在距此日两年以前，缔约国任何一国不为废约之通知，则本约继续有效，以至有一国通知废约后经过两年为止。

    《四国太平洋协约》

    华盛顿会议，协定了海军的限制，同时亦成立了一种地域的协定，即所谓《四国太平洋协约》（The Four Power Treaty relating to the Pacific）。《四国太平洋协约》，原不在会议议题之列；严格的说，亦并未经过会议之讨论。然而此协约之实际与会议目的有密切关系，则不容否认。盖一则英、美、法、日四国协约原意在代替日英同盟，而日英同盟问题之解决，至少是英国赞成华盛顿会议之一个大原因；一则太平洋方面四强势力之竞争，足以助长海军竞争的趋势，此方面成立地域的协定，亦即所以减少列强海军扩张的动机。于是在华盛顿会议进行中，英、美、法、日四国代表同时亦在会外从事于太平洋协定之谈判。及至1921年12月10日之大会，美国代表元老院议员罗治（Senator Lodge）乃得向会场报告英、美、法、日四国间关于太平洋上所领岛屿的协约之内容；而此协约于12月13日经四国代表签字。

    四国协约之内容殊简单，共只包含四条。（一）缔约国相互尊重它们关于太平洋上所领岛屿（insular possessions and insular dominions）之权利；倘关于太平洋问题在它们之间发生争议则开会议审议解决之。（二）如值上项权利受他国侵略行动之侵逼，则缔约国应即会商应付之手段。（三）此协约从生效日起10年有效；10年之后，任何一国得依12个月之预告，终止其效力。（四）此协约批准生效之后，1911年7月13日在伦敦缔结之日英同盟条约，即行作废。于是四国协约，一方面减除太平洋方面势力冲突，一方面又为英国解决了一个最难解决的日英同盟问题。英美妥协之一个障碍因之得以除去；而日本亦得于解除旧同盟时不伤其体面。此于华盛顿会议，确是一大成功。

    在四国协约之后，附有美国政府一道宣言，声明两点：第一，此协约难适用于委任统治下之太平洋岛屿，但不得认为美国承认了此项委任统治权，或妨害美国与相关国家关于此种岛屿之协定。〔美政府之所以为此声明，因为当时美日间适有关于在日本委任统治下之旧德领耶普（Yap）岛之争执〕。第二，协约第一条所指之争议，不包含国际法所认为属于各国国内法权之问题（例如关税及移民事项）。此项宣言，亦于协约签字之同一日，由四国代表签字。

    美国对外政策的传习，反对与欧洲国家结成任何“牵累的同盟”（entangling alliance）。四国协约之第2条，是不是已树立同盟之基础？大约是为免于此项疑虑起见，报告协约案之罗治，当日在会场中，特别申言，在此等直率的条文之背面，并无任何海陆军的制裁潜伏在内。此其意即在表示《四国太平洋协约》不是一种同盟，而只是一种所谓地域的默契（regional understanding）。

    四国协约第1条所指之“所领岛屿”（insular possessions and insular dominions）原意包含日本本土及英领澳斯大利亚洲与纽西兰在内。但后来日本及美国的舆论，均反对将日本本土包括在此协定之内。于是依随后四国签订（1922年2月6日）之一追加协定，将协约之范围减缩，特别指明协约所适用之日本所领岛屿，限于萨哈连南部（桦太岛）、台湾与澎湖列岛，以及在日本委任统治下之诸岛；日本本土则默示的除外。但英领澳斯大利亚及纽西兰则仍包括于协约之范围。

    远东问题

    次于海军限制问题，在华盛顿会议占议事之重要部分者，为远东问题。太平洋及远东问题委员会于1921年11月16日开第一次会议。此委员会之讨议，大部分关涉中国主权的限制撤废问题，及因过去20年来日本向外发展的侵略行动而发生之新情势。中国久感受不平等条约之害，在1919年巴黎和会中，中国代表团关于修改现行条约，撤除中国主权上的限制，已经有提案，但未获付议。华盛顿会议既将远东问题列入议题，当然应予中国问题以充分的讨议。日本依日俄战争结果，立足南满洲以来，着着发展其侵略政策；而于1915年乘欧战机会向中国提出21条要求，强迫中国政府接受其大部分，因之新占得许多政治的经济的权利。日本并且对于西伯利亚，亦乘俄国内乱之机会，企图侵占；在1918年，日本与英、美、法一同出兵西伯利亚之沿海州（The Maritime Province），其目的原在援救从俄国撤退之捷克斯拉夫军队，及保护储存在海参威之军用品。及上述诸国军队悉已撤退，日本军队反由一师兵增至7万人以上。于是亚洲之东海岸落在日本之手；而中国的独立，亦受日本的侵逼。为维持远东的长久平和，即须有以制止日本的野心，救济此危险的局势。

    最初世人一般以为美国代表对于远东问题准备有提案，将如休士提出海... -->>
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