第十三章 从巴黎和议到罗卡诺公约

士提出海军案之方式，提出于会议。后来或许是美国政府变更计划的缘故，他们自己并无提案，而促令中国代表发表意见。在1921年11月16日，“太平洋及远东问题委员会”第一次会议，中国代表提出10条原则。作为决定关涉中国的诸问题之准规；但会议觉其太笼统而牵涉太远，不适于详细的讨议。数日以后，美国代表鲁脱（Root）在总委员会另提出原则四条，作为决议案通过（11月21日）。此项决议案，即所谓“鲁脱决议案”（the Root resolutions）者，于12月10日之第四次大会通过，兹述其要点如下：（一）列强尊重中国之独立，及领土的行政的完整。（二）列强给予中国以充分的机会俾其发达并维持一有力的安定的政府。（三）列强承认各国在中国之商工业机会均等主义。（四）列强不利用现在的情状，在中国谋取特权利益。而关于中国问题之基本原则，后来更详细的规定于1922年2月6日英、美、法、日、意、比、荷、葡及中国九国签字之一条约（The Treaty relating to Principles and Policies to Be Followed in Matters concerning China），即一般所谓《九国关于中国门户开放条约》者。此条约之主旨，仍在拥护“门户开放”主义，使列国在中国享有工商业的机会均等利益。

    至于中国的诸种具体问题，在会议中说是以鲁脱的决议四条为指导的原则，从事讨议。其结果则关于关税问题，在1922年2月6日签有《九国关税条约》。关于领事裁判权问题，则于1921年12月10日之大会，通过有关于中国司法调查之决议。而关于其他问题，则尚有在总委员会通过的下列各种决议：（一）关于中国无线电信之决议（1921年12月7日）；（二）关于在中国的外国邮局撤废之决议（12月12日）；（三）关于在中国驻屯的外国军队撤退之决议（1922年1月5日）；（四）关于中国铁路运赁划一之决议（1月19日）；（五）关于中国裁兵之决议（1月20日）；（六）关于中国与各国所订条约合同公布之决议（1月21日）。此诸种决议案，提出于1922年2月1日之大会，全部通过。上述之条约及决议，对于中国的诸种问题，除外邮之撤废，采有根本的解决外，余皆是一种敷衍搪塞的办法。关于最重要的关税及领事裁判权两项，会议所决定者亦不过是召集“特殊关税会议”，讨议裁厘加税，及派员来华调查司法而已。此外关于租借地之交还，在会议中并且无正式的议决，只由英法各国代表为口头的允诺，而且附有保留。

    至于为中日两国间最大的纷争种子之“二十一条”问题，则在会议中竟未得郑重的讨议。惟有山东问题，依英美两国代表之斡旋，由中日两国代表在会外直接谈判解决。此谈判于1921年12月1日开始，而于1922年2月1日之大会，由美国代表报告其结果；三日以后，中日两国代表，在华盛顿签订《中日解决山东悬案协约》（1922年2月4日）。

    西伯利亚及耶普岛问题

    西伯利亚问题，原为华盛顿会议议题之一，意在解救东部西伯利亚方面因日本的侵略行动新发生之危险情势。1922年1月23日，太平洋及远东问题委员会开始讨议此问题，但在会议中亦无具体的解决，仍只以日本代表尊重在全俄之通商及机会均等主义及保障于适当时机迅速撤兵之一道声明了事。

    耶普岛问题，在巴黎和会以后，成为日美两国争持不决之悬案。协商列强在巴黎决议将旧德领太平洋岛屿中之耶普岛及其他赤道以北之诸岛委任日本统治；美总统威尔逊则保留耶普岛之最后处分权，以待将来考量，因为此岛为太平洋上海底电线最重要的交通点，涉及美国重大的利益。但此问题经过1920年秋间日美两国在华盛顿之商议而无结果，成为日美两国政府间争执最烈之外交问题，当然在华盛顿会议中亦应属于太平洋问题中之一议题。但此悬案，亦如山东问题然，系由关系国政府在会外直接谈判解决。在华盛顿会议闭会之际，日美解决此悬案之条件，卒告成立。其结果在1922年2月11日，日美两国代表签订关于耶普岛之协约；依此协约，美国承认日本对于赤道以北旧德领诸岛之委任统治权，日本则承认美国享有在耶普岛上关于海底电线之完全权利。

    华盛顿会议的总成绩

    华盛顿会议于1922年2月6日开最后一次大会，宣告闭会。会议之会期历80余日，前后开过大会七次；大部分工作，均成就于各委员会之手。今将其结果总括起来，则订有重要条约七种：（一）《五国海军限制协约》，（二）《五国潜水艇及毒气协约》，（三）《四国太平洋协约》及其《追加协定》，（四）《九国关于中国门户开放条约》，（五）《九国关于中国关税条约》，（六）《中日解决山东悬案协约》，（七）《日美关于耶普岛之协约》。此外尚通过有决议共十二种，大部分关系中国的问题。在上述诸条约中，《五国海军限制协约》及《四国太平洋协约》及其《追加协定》，均于1923年8月在华盛顿交换批准书后，即时生效。《九国关于中国门户开放条约》及《九国关于中国关税条约》则因为法国延不批准（说是因为中法间“金佛郎案”未解决之故），迟至1925年8月，全部批准书交换完了，始生效力。至《五国潜水艇及毒气协约》，则亦因为法国延不批准，迄未生效。《中日解决山东悬案协约》及《日美关于耶普岛之协约》，则各于1922年6、7月中依批准书交换手续之完了，发生效力。

    就全体说来，华盛顿会议，议事涉及如此多方面之复杂问题，而在短时期中，成就的工作如此之多，在国际会议中总不能不谓为特别有成绩者。但论其实际的效果，则仍不免令人失望。军备限制原为会议主题，但其所限制者，既限于海军，而在海军限制上，亦只涉及主力舰。于是会议闭会以来，辅助舰之增造成为各国海军竞争之新现象，其危险性不亚于主力舰之扩张。四国关于太平洋之协约虽然成立，但其直接效果，亦只在代替日英同盟，而对于太平洋势力冲突问题，并未有根本解决。其后数年中，英国建造新加坡海军根据地大计划之进行，足以充分证示此方面竞争危险的仍然存在。至于构成远东问题最重要部分之中国的问题，则可说完全未得到正当的解决。对于中国的要求，会议似乎全无诚意容纳。说者谓美国代表之变更原定提案计划，而促中国代表自行提案，即系看清会议形势，恐怕提案不见容纳，有伤美国体面；其说或亦近乎事实。无论如何，中国依此会议所得之利益，实很有限。此非独表示中国外交之失败，实亦为远东问题留下纷争的种子，有违华盛顿会议召集之目的。

    第四节　罗尔占领与达威斯计划

    赔款问题

    巴黎和议以后，在对德和约执行上，赔款问题，实最引起法德两国间的冲突，不断的构成国际政局纷争的原因。冲突的极点，有罗尔区域占领之举；而纷争的解决，则有待于达威斯（Dawes）计划之施行。

    《凡尔赛和约》规定了德国对“同盟参战国”赔偿之义务，但未定出赔款之总额；此项总额，当由赔偿委员会于1921年5月1日以前决定，并通告德政府（第223条）。于是和约虽然成立，赔款问题全未确定。德国究竟应当偿付若干赔款？赔款依何比例分配于同盟参战国之间？德国依何方法交付赔款？德国如不诚实履行赔款义务，依何手段强制执行？此皆为巴黎和会闭会以后，“赔偿委员会”及在此委员会背后之协商列强所急待确切解决的问题。因而在此时期中之“会议的外交”，亦多以赔款问题为重要的议案。

    赔偿委员会

    负赔偿条款执行之责任者，为“赔偿委员会”（Reparation Commisson）。此项国际委员会，根据《凡尔赛和约》而设立，在达威斯计划实施以前，在欧洲政治上可说是最重要的机关。依和约的规定（和约第八编附件二），委员会以英、美、法、意、比、日本及南斯拉夫诸国委员组成之。每次开会时，只许有五委员出席表决。惟有英美法意四强之委员常任出席，其第五席则除日本或南斯拉夫国委员为特殊问题出席外，常由比国委员充之。其他同盟国关于与其本国利益有关之议事，亦得派员列席，但无表决权。委员会之决议，以多数同意为原则。然以美国自始即不派委员出席，而比国又常附和法国（加之委员会设在巴黎而法国委员被举为委员长），故此委员会实际由法国政府势力支配。在此种情形之下，委员会之处断，势难望其公平，然而依照和约，则委员会关于一切问题之决定，不必受任何规则之拘束，而全由自己依正义条理以判断者。于是从1921年至达威斯计划成立之期间，英法互争委员会之支配权，而法国制胜，委员会之议决，不为英国所赞同。赔款问题，乃因协商国内部意见之冲突，而更增加困难。

    会议的决定

    从1920年以后，关于赔款问题，协商列强不断的开会议讨论解决方法，在此多数国际会议中，有的德国派代表参加，有的则否。然此等会议或以列强意见之不一致，或因德国政府之不同意，多无具体结果。其在通过达威斯计划之伦敦会议以前，列强会议之对于赔款问题，有具体的决定者，惟有两次。其一为1920年7月之斯巴（Spa）会议。在此会议中，协商列强与德国代表成立关于赔款分配之协定（7月16日）。依此协定，从德国受取之赔款，当依下之比例分配之：法国分得52％，英帝国分得22％，意大利分得10％，比国分得8％，日本及葡萄牙各分得0.75％，其余之6.5％，则分给希腊、罗马尼亚、南斯拉夫国以及其他应受赔偿之诸国。于是同盟参战国间赔款之分配问题，算是首先告解决。关于赔款总额问题，委员会应于1921年5月1日以前下一决定。而此则正式通过于1921年4月之伦敦会议。赔款委员会于接受同盟参战国之赔偿要求书，参考德国意见之后，卒于1921年4月27日，宣布依全体一致之决议，决定德国赔款总额为1320亿金马克（gold marks）。28日，委员会以此决议通知于德国政府。为执行此项决议，英、法、比、意、日五强于4月30日开会议于伦敦；它们决定使德国接受委员会决定的1320亿金马克之赔款总额，而以占领罗尔区域为最后的制裁。但于开始占领罗尔之前，先给德政府以六日之余裕，俾决定同意态度。于是协商国最后通牒，于5月5日发出，预计至12日满期。但在最后通牒发出之前一夕，德国内阁更迭。新内阁（Wirth内阁）于10日成立，当夜取得国会同意，服从协商国最后通牒。其结果5月11日，德政府正式接受协商国通牒，承认委员会决定之赔款总额及其偿付方法，即所谓“伦敦付款表”（London Schedule）者。此为第一次睹赔款总额之决定。罗尔占领之举，乃依德政府之屈服，暂获幸免；否则将不待至12个月之后，早已开始矣。

    德国债务不履行

    在赔款总额未决定以前，关于德国赔偿义务之履行，协商国早已与德政府发生争执。依照和约（第235条），德国应于（1921年5月以前，交付同盟参战国以200亿金马克。在1921年1月，德政府声言它所引渡于同盟国之物品，如煤炭及车头等，所值已在210亿金马克以上，优足以抵消和约所要求之付款。但“赔偿委员会”则谓德政府对于此类物品之估价太高，其实德国在伦敦会议开会时（2月至3月）为止，所交付者所值不过80亿金马克，所以为履行和约（第235条）规定，则尚欠120亿金马克。彼此争持不下，而协商列强则一方面占领（3月8日）德国莱茵右岸城市Düsseldorf, Duisburg, and Rhurort，设立莱茵地域税关，对德国入口货课税，同时依“赔偿委员会”以纠问德国违约的责任。“赔偿委员会”乃于1921年3月24日宣告德国不履行债务。然此次虽以协商列强之武力压迫赔款委员会之宣判，究未达到直接目的。问题之重心，已由和约第235条之履行，移至赔款总额之决定；及至协商列强5月5日之最后通牒提出，德政府始屈服，而接受伦敦会议关于赔款之全部条件。

    但是1921年5月“伦敦付款表”实行以后，德国财政状态日坏，马克跌价，不容易获得外国汇票，以付赔款。至1921年年底，德国之不能交付1922年正月及2月到期应付之赔款，已甚显然。德内阁于接得“赔偿委员会”劝告书之后，随即答以德国不能如“伦敦付款表”所定，交付正二两月之款。此是德政府自己宣告破产。然则协商国何以对待之？1922年1月4日，英、法、意、比四国总理开会议于康鲁（Cannes），招德国政府代表出席说明，卒认为有允许德国“付款延期”之必要；而部分的延期卒于1922年3月21日由赔款委员会决定，并通知德政府。在此时期中，赔款委员会谋依外债之供给以救济德国财政而不成功。德国马克日益跌落。在1922年7月12日，德政府乃明告“赔偿委员会”说，惟有依1923年以后两年（即至1924年年底止）之全部停付（moratorium），乃能免德国财政破产。协商列强至此亦赞同停付之原则，但英法关于停付之条件，意见不一致，因之为此事而开之伦敦会议（8月7日至14日），仍无结果。从此时以至1922年年底为止，关于赔款停付之问题，继续烦外交的讨议，而不能成立一解决。在此期间，法国总理波安加雷之高压政策，乃渐次发挥出来。

    法国波安加雷的高压政策

    温和主义的法国政治家蒲立央（Briand）于1922年1月12日（康鲁会议中）辞总理职，而由主张对德强硬之前总统波安加雷继任。波安加雷向来不信德国无力偿付赔款，而以为德国有意不履行债务，主张严格执行和约条款，辅之以强力制裁。在1922年4月吉诺亚（Genoa）会议开会时，波安加雷即在法国演说，发表其敌视德国之政策，而援引和约，主张单独对德采取制裁手段之权利，已足为罗尔占领之先声。及至赔款停付问题发生，他更倾向于行使高压手段。现款之暂时停付，已经有“赔偿委员会”之允许，当然不能构成德国不履行债务之罪。但波安加雷从他方面寻出德政府之过失。他发现了德国未如期交付定额之木料及煤炭。德政府向“赔偿委员会”辩明此等物件之不如期交付，并非“故意”不履行债务（voluntary default），实因为马克的跌价，妨害契约执行之故。而法国则认为是德政府故意不履行债务。于是依法政府之指使，“赔款委员会”之法国委员于12月26日在委员会动议，宣告德国不履行债务，而英国委员反对之，以为木料交迟之事问题太小。但表决之结果，意比两国委员与法国委员一致赞成原议，惟有英国委员一票反对。于是“赔款委员会”依多数之决议，正式宣布德国不履行债务。随后英法比意四强政府有巴黎会议（1923年1月2日），在会议中，英法各提出赔偿停付案，亦无成议。1923年1月9日，“赔偿委员会”又宣告德国关于对法交付煤炭，未履行义务；虽则此次英国委员会又表示反对。10日，法国政府通知德政府以派“监工团”入罗尔区域之计划；同日美国将其在莱茵地域之驻屯军撤回，明明为避免卷入协商国对德军事行动之漩涡中。11日，法军侵入易仙（Essen）而占领罗尔区域之程序开始。与法军共行动者，惟有比国军队。（最初少数意大利工兵加入，后亦撤退。）英国则不但不派兵参加占领，而且自始即提出抗议。

    罗尔区域的占领

    罗尔为德国最重要的工业区域，为德国富源之所在。此区域出产之煤，占德国产煤总额之80％～85％；所产之钢铁，占其总额之80％；其来往之货物，占德国铁路全部运输之70％；人口占德国全部人口10％。由此可知法军之占领罗尔，其经济的意义如何重大。法国原来通知德政府之计划，系以派入罗尔区域之“监工团”，简称为M.I.C.U.M.（Mission Interalliée de Contrôle des Usines et des Mines）者，监视区域内煤炭之分配，以谋赔偿条款之执行；而其派入之军队，不过为保护此监工团之用。最初法政府以为法军一入罗尔，德国必然屈服，但此为幻想。德国认为法国此举侵犯德国的领土，而表示抗议，并实行抵制。法政府乃至不得不急于将其监工团的任务，变成实际军事的占领。

    德国的消极抵抗

    德国对于法军占领罗尔之举动，立时答之以消极的抵抗。德政府停止一切对法任何物品之交付；“赔偿委员会”则宣告德国对法比之一般债务不履行（1月16日）。德政府命令此区域内住民不纳付关税、煤税或输出税之可以落于外人手者。区域内住民亦实行“不合作”运动。他们拒绝服从侵入的军队之命令；铁道停业，通信机关拒绝供外军之使用。矿山之经理及事务人员拒绝应法军之要求；有许多人因此被法军拘捕而受军法处分。在此一般人民消极抵抗之运动后面，有柏林政府为之援助。德政府对于因不服从法军而失业之人，给予津贴；并且制定法律，禁止任何德人，帮助法军。法比占领军队则宣布戒严，而加重军事占领之性质。于是法德之间，实在有一新的战争进行，只未有公然战斗行为而已。德政府之所以敢对于法军采此抵抗手段，一方面固然受国内舆论之刺激，他方面则殆预期英美两国之精神的援助，或英法协调之破裂，可以消减法政府之威势与决心。

    英法协调之危机

    罗尔区域之占领，直接构成法德的冲突，间接亦伤害英法的协调。法政府以占领罗尔为强迫德国履行赔偿义务之最有效的方法，而英国则以为如此适促成德国经济的没落，反使其履行赔款义务更不可能。在政治上，英法的意见已经相差如此之远。而在法律上，则关于和约条文之解释亦发生争执。法国派兵占领罗尔，其根据在《凡尔赛和约》第八编附件二之第17、18两条款。依此两条款之规定，如果德国故意不履行赔偿义务，“赔偿委员会”当以不履行债务之情节通知相关各国；同盟参战国有权利对德国行使经济的及财政的制裁，或其他手段为各该国政府所认为必要者（economic and financial prohibitions and reprisals and in general such other measures as the respective governments may determine to be necessary in such circumstances）。“赔偿委员会”之可以依全体一致或多数决议，宣布德国不履行债务，而以之通知同盟参战国，采取制裁手段，固无问题。但是所谓其他手段（other measures）云者，亦必为经济的财政的性质乎，抑不拘任何种性质之手段乎？关于此层，英法两政府之解释互异。英政府主张此项手段只能为经济的，即与条文上句所指之（economic and financial prohibitions and reprisals）相类者。法政府则说，和约允许采行“任何种手段”（any sort of measurcs）。其次之争点为：和约所谓“各该国政府”（respective governments），究竟是说每一国单独行动乎，抑只指诸国共同行动乎？法政府说，和约的字句许每一国各自独立行动。而英政府持反对之意见。于是法国主张，它依和约有单独占领罗尔之权利，而英国则认为法国的行动，出乎条约权利之范围。在1923年至1924年之期间，两方外交争论相持不下，而多年的英法协调局面，一时几于破裂。

    莱茵地域分离运动

    对于德国之消极抵抗，法国采取极端压迫之手段。一方面严厉处分占领区域内“不合作”的住民，禁止从此区域输出物品于德国，而从法比调来工人运转铁路及开采煤矿。同时法比增加军队，扩大占领区域，最后且侵入南部德意志之巴颠国境。在法军占领期中，莱茵地域从德国分离之运动发生，而法国之直接鼓励并援助此项运动，则为公然之秘密。此运动一时很有扩大之势，虽然最后无结果，然已大增加德政府之困难，而加重时局之危险。于是从1923年1月11日法军开始占领罗尔起，至同年8月12日德国内阁（Cuno 内阁辞职）更迭，新总理斯特莱斯曼（Stresemann）就职为止，六七个月之间，德政府对于在罗尔之法军，依消极抵抗方法，继续苦斗，然卒不能打消法政府之决心。一时法德有两败均伤之势：德国既因此增加国内的困难及国际的纠纷，而法国亦不曾得到预期的物质的利益。然而法政府究竟得到精神的胜利，因为最后德国于新内阁之下，仍是对法屈服。就此点说，波安加雷之高压政策亦算是成功。

    德国的屈服

    英国对于法军之占领罗尔，自始即表示抗议，但此抗议无效，而徒以鼓励德国之消极抵抗。在英法交涉中，法政府声明德国必须先停止消极抵抗，服从《凡尔赛和约》，而后可以谈到罗尔撤兵问题。斯特莱斯曼就职后，开始与法政府直接磋商，亦不能得波安加雷之让步。于是德政府觉得唯一解决此难局之方法，只有自己屈服，而对法停止消极抵抗。9月26日，德政府决然宣布消极抵抗的终止。27日，德政府废止一切关于消极抵抗之法令，无条件的对法屈服。于是法国占领罗尔之举，最后获得胜利，但因此而引起各方面之物质的损失则不小；即法国本国，在罗尔占领期中，亦因法郎跌价，发生财政的危机。

    专家委员会

    德国虽然屈服，但赔款问题尚待解决。此则有赖于后来“专家委员会”之计划。德国停止消极抵抗之后，“赔偿委员会”于11月30日议决，设立两个“专家委员会”：其一在调查使德国预算均衡，通货安定之方法；其他在考虑如何计算从德国流出之资本的价值及如何提回之办法。第一委员会最关重要；此为后来所谓达威斯赔偿计划之所自出。原来依专家决定赔偿方法，最初由于美国国务卿休士之发意；他于1922年12月29日在美国演说，即提议设一独立的委员会，由各国财政专家组成，以备关于欧洲赔偿问题之咨询。设立专家委员会，亦为英国在1923年8月11日对法通牒所提议。但此皆为法政府所拒斥。英国于德国屈服之后，于10月12日向美政府提议由美国与英法诸国共同调查德国偿付的能力，其意在再引美国加入欧洲政治，恢复“赔偿委员会”之比较公平的要素。美国接受此提议，但法国不愿意：法国只肯将调查限于德国现在偿付的能力（Germany's present capacity to pay），而不许将1921年5月决定之德国赔款总额（1320亿金马克）减少。美国以为如此限制，则调查无益，乃谢绝参加。法国政府虽然可以仍旧坚持其不妥协之态度，因为它实际支配“赔偿委员会”，可以阻止一切法国所不愿意之议决。但是波安加雷之高压政策，在国内舆论上亦渐起反动；法国的财政状态日益紧张，而渐觉有依赖国外助力之必要。于是经过许多外交周折之后，法政府卒亦改变态度，而同意于英国原来提案；其结果则调查赔款方法之“专家委员会”卒依11月30日“赔偿委员会”之决议以设立。

    对于此新设立之两“专家委员会”，美国政府非正式的参加，而派出委员数人，其中一人达威斯（Charles G.Dawes）推为第一委员会主席；因之委员会定出的专家计划（the Expert's Plan），一般称为“达威斯计划”（Dawes Plan）。

    达威斯计划

    所谓“达威斯计划”，便是出自上述第一委员会之报告。此委员会以英、法、美、意、比五国之专家组成，于1924年1月14日在巴黎开第一次会议，继续至4月，工作完毕而闭会。在此时期中，英法关系渐见改善。英国工党内阁于1924年1月成立，同月26日总理麦克唐那（Macdonald）已与波安加雷通信，相互表示友谊态度。而于2月21日，他更进一步向波安加雷发表其关于欧洲政局之意见，而谓安全问题为纷扰的根本原因，关于欧洲全体，当依局部的中立地带之设立以解决之；至于赔款问题，则须等待“专家委员会”之报告提出再谋解决。此项报告，则不须久待，而于4月9日提出于“赔偿委员会”。〔第二委员会（调查德国流出资本者）在英人麦根那（McKenna）主席之下，于1月21日在巴黎开第一次会，亦于4月9日与第一委员会同时提出报告。〕

    第一委员会之目的，在求出均衡预算，安定通货之方法。为达此目的，第一个条件，即在回复德国之经济的统一，此即是说，法国必须终止其在罗尔区域干涉德国经济生活之行动。在此考虑之基础上，委员们做成他们的计划。此计划可分为两大部分：

    （甲）通货与预算

    委员会第一须解决德国通货安定问题。德政府于斯特莱斯曼之下已经采用一种新通货，名为Rentenmark者，以救济当时因马克跌落而起之金融危机。依此新通货之设立，数月间德国通货得渐入于安定状态。但此种安定，只是暂时的，如果无其他方法做基础。于是委员会提议，将德国所有通行之纸币次第收回，而设一新“发行银行”（Bank of Issue），独占纸币发行权。新纸币之发行，以33％之法定准备金为保障。如是则通货可以安定。

    其次为预算之均衡问题。为谋预算均衡，委员会以为当使德国预算暂时解除条约上的负担，但同时不必停止对同盟国之必要的物品之交付。

    （乙）赔款方法

    关于德国付款能力之决定，委员会认定有两个原则为基础。第一是德国内政支出必须减缩至最小限度；第二是德国的债权者应当随德国繁荣的增加而分享其利，但亦不应使德国负无限定的债务。依据此等原则，委员会提议，使德国从下列三项财源支付赔款：（一）德政府经常预算；（二）德国铁路债券及运送税；（三）德国工业债券。从上列之财源，德国每年交付赔款之常规支付额，当为25亿金马克（且随德国繁荣之增加，可令增加付款）。但在新计划实施之前四年，即从1924～1925年度至1927～1928年度，德国可支付较此常规支付额更小之数。第一年即1924～1925年度，只须支付10亿金马克，以后每年逐渐增加，以至第五年，即1928～1929年度，达到25亿马克之常规支付额为止。而且为实行暂时解除预算上条约的负担，以达均衡之目的起见，第一年，即1924～1925年度之赔款，完全不由第一项财源之经常预算中支付；第二年预算虽预计稍有剩余，仍不令支付赔款。从第三年，即1926～1927年度起，始开始由预算中支付一部分赔款；而于1928～1929年度及其以后，则每年由预算支付常规的款额为12.5亿金马克，即约当赔款之常规的支付额总数之一半。

    就赔款之常规支付额说，“专家委员会”之新计划，亦与1921年“赔偿委员会”所定付款表（当时定为每年20亿金马克，再加德国输出货价之25％）无大差距。但1924年之专家计划与1921年之伦敦决定，有一根本不同之点，即前者对于德国给予助力，使之能逐渐履行付款义务，而后者则否。委员会提议首先为德国起8亿金马克之外债，俾其巩固通货及均衡预算。

    但是德国是否肯如“专家计划”履行付款义务？法政府原是不相信德国诚意，而要求保证的；非有确切付款之保证，它不肯撤退罗尔之军队。于是委员会之新计划中，则又规定有保证方法。但此不是法国所强行的武力的保证，而是在国际监督下之财政的保证。德国须将关税、酒精税、烟税、啤酒及砂糖税，拨归同盟国任命之保管员接管，以充赔款支付担保之用；非至赔款一定的支付额交清，此等税收，不能移作他用。此外对于新“发行银行”及铁路，均有同盟国任命之监理员监管。至于赔款支付，则另有一赔款支付总监（Agent General for Reparation Payments）主持其事。于是在专家计划之下，德国的财政，实成国际共管之局面。从未有一大国受如此的财政共管之限制者；但此为德国解除罗尔占领，恢复常规经济生活之代价。依此代价，法国卒允从罗尔撤兵。

    但有须注意者，“专家委员会”的计划，并未规定德国债务总额。就法律上说，1921年之伦敦决定，规定1320亿金马克为赔款总额者，仍旧有效，因为同盟国从未曾表示承认少于此数之赔款总额。依“专家委员会”的计划，德国每年支付额虽然定明，但支付至多少年，则仍不确定。而德国亦不是愿意长久受专家计划下之国际共管者。实则专家委员会自己已声明，此项计划，亦只是为促成将来一个最后的且总括的协定之过渡办法。所以赔款问题之最后解决，当有待于后来更进一步的计划及协定。但无论如何，达威斯计划之成立，总算暂时求得一赔款支付方法，解除了国际政局上多年的纠纷，及因罗尔占领而发生之大危机。

    伦敦协定

    赋予“专家计划”以法律的效力者，为1924年之《伦敦议定书》。“专家委员会”报告提出之后，同盟国政府即须决定对于此赔款计划之态度，而大体倾向于接受此计划。英法两国总理在英国会商之后，决定于7月中旬在伦敦开同盟国会议。于是1924年7月16日，伦敦会议开会；到会者除英、法、比、意、日本、南斯拉夫国、罗马尼亚、希腊、葡萄牙之代表外，尚有美国政府之代表。此会议比较以前各次讨论赔款的国际会议，实有其特别有利之点，所以容易成功。第一，会议有一确定的赔款计划————“达威斯计划”————为讨论的基础。第二，会议目的集中于赔偿之一个问题，将其他关于安全及协商国间债务问题另议。第三，会议有美国代表之参加及热心的合作。第四，英法两政府首领此次比较的能诚实合作。在伦敦会议开会时，法国政局已经过一场大变化。波安加雷内阁推倒，与波安加雷的政策同情的总统Millerand亦辞职。抱平和急进主义之赫里欧（Herriot）于6月1日卒代波安加雷执政权。新总理赫里欧虽然表面上仍以继续拥护法国权利为职志，但其精神倾向于妥协，容易与英国工党内阁总理麦克唐那合作。

    在伦敦会议中，关于“专家计划”之采纳，在原则上无大问题。引起争论之处，仍在德国不履行付款义务时之制裁问题。此问题之解决如何，根本关系德国8亿马克外债之成败；而此项外债，则为“专家计划”施行之先决条件。如果“赔偿委员会”仍由法国依其主席之地位操纵之，可以随时宣告德国不履行债务，而法政府可援据《凡尔赛和约》第八编附件二第18款，单独对德采行制裁手段，则德国的经济生活，随时可被法国破坏，外国银行家自然对于德国将来的财政无信任心，而不敢承受此新外债。经过长久讨论之后，卒于8月2日成立一办法，以满足外国银行家之期望，即：如果“赔偿委员会”依多数决议，宣布德国不履行债务，少数委员可出诉于另一仲裁委员会。

    同盟国间一切要点议就，乃开始接受德国政府代表，使之陈述德国方面的意见。德国代表团于内阁总理Marx领导之下（时斯特莱斯曼已解总理职，专任外长，但在代表之列），于8月5日晨抵伦敦，当日正午出席会议。在会议中，德国代表亦依协商国意思，专讨论专家报告；但他们希望罗尔区域即时撤兵，而法国则只允于12个月内撤退。关于此点，德代表卒亦让步。于是构成伦敦协定之议定书及附件四项，乃于8月16日签字。此议定书将专家委员会报告所建议之计划————“达威斯计划”————付诸实施。依同日之声明，法比两国政府允于此计划施行后一年之内撤退罗尔军队。此项撤兵之举，则于1925年8月中实际完成。法比于1924年9月，亦解除其对于罗尔区域之经济的占领。

    1924年之伦敦会议，为巴黎和议以后欧洲一个有成绩的国际会议；伦敦协定，亦为欧战以后协商国与德国第一次依谈判而成立的外交协定。此解决了多年争扰不决的赔款问题，而使战后德国的财政经济有渐入轨道之可能。此为协商国与德国妥协之第一步，开了德国复入欧洲列强团体之径路。

    第五节　罗卡诺会议

    欧洲安全问题

    欧洲列强采行达威斯计划，解决赔款问题之后，尚有更重大的安全问题待解决。罗卡诺会议，便是解决欧洲安全问题之第一步。不安全之疑虑，实为引起军备竞争及战争之一大原因。巴黎和会以后，此项疑虑，仍然一般的存在。尤其法比两国，因战胜强敌德国之结果，依和约强取得新国境，更感觉现状之不安定，而思得一永久安全之保障。《凡尔赛和约》强迫德国解除武装，并化莱茵左岸及右岸（50基罗米突以内）为中立地带，禁止设要塞，驻军队，即为减少此方面攻击之危险，但并未能完全解决安全问题。1919年6月28日在巴黎签字之英法间及美法间两保障协约，亦纯为保障法国的安全，但此两协约因美国元老院拒绝批准和约之故，从未施行。于是法国深感不安全；而此项疑虑之存在，大影响法国对于德国及一般国际问题之政策。于是安全问题乃成为欧洲国际政治上之重大问题。此问题不得适当的解决，欧洲不能确立平和安定的局面，而国际妥协与合作几不可能。实则安全问题，亦不是法比两国特有的顾虑，即德国亦未尝没有不安全之疑虑。从罗尔占领事件发生以来，德国已感觉到自己如何的无力抵抗外来的压迫。

    安全保障的计划

    罗卡诺会议产生的保障公约，原来发意于德国政府。但此项保障协约的意思，则实经过长久历史的发达，代表欧洲一般的运动。国际联盟原负有一般安全保障之义务（规约第10条及第16条），但是联盟之制裁不确定，而俄、土、德、美又立于联盟之外。至1922年1月之康鲁会议，英国总理鲁意·佐治曾向法国提出保障协约案，但法国以其为片务的性质而不肯接受。在同年4月之吉诺亚会议，列强（包括俄德在内）订立有一不相攻击之协约（Pact of Non-aggression），但其效力只以六个月为期。在1923年国际联盟第四次大会中，提出有《互助协约》（Treaty of Mutual Assitance），其主指旨在禁止侵略的战争（aggressive war），确定军事的协助。此协约确取得18国的赞同，但因英国之不同意而被废弃（1924年7月5日）。英国不同意的理由，在于此协约之偏重武力的制裁，而忽略平和的调解。英国虽然不赞同1923年之《互助协约》案，但亦不是不注意安全保障之协定的。不过英国的意见是：保障安全的重要条件，在各国承认以其争议交付仲裁或司法解决而服从其判决。此项见解适与法国的主张差异：法国非不承认仲裁之必要，但以为仅依仲裁之方法，不能保障平和。在讨论“达威斯计划”之伦敦会议开会中，英国总理麦克唐那与法国总理赫里欧，曾经密议安全问题；他们共认德国应令加入联盟，而某种形式之保障协约，包含安全与仲裁之两项意思者，有订立之必要。及1924年9月第五次联盟大会开会，英法两总理各发表其关于保障协约之主张。其结果，大会调和英国的仲裁主义及法国的安全计划，而成立有《日内瓦议定书》。此《议定书》一方面禁止侵略的战争，同时规定有将一切争议交付国际法庭或仲裁解决之义务。对于从事侵略战争之国家，国际联盟理事会当请求各国加以经济封锁的制裁。《议定书》许各国订立特殊同盟，约定相互军事的援助；并且规定有国际裁兵大会。就全体说来，《日内瓦议定书》总算是当时安全保障计划之最急进者。但是此计划亦因英国之反对而成画饼。麦克唐那的工党内阁辞职后，继任之保守党内阁（于11月6日成立，以Austen Chamberlain掌外交）不肯接受《日内瓦议定书》，以为英国因此负担之义务太重，且英国不愿以其帝国命运，交付第三者裁判。于是英政府以殖民地不肯接受《议定书》之义务为口实，决然抛弃此《议定书》。此项决定于3月12日由张伯伦正式向国际联盟理事会宣布。其结果则《日内瓦议定书》，与以前之《互助协约》，陷于同一失败之命运。英国于反对《日内瓦议定书》之时，同时表示主张地域的协定。此即是说，它不赞同一般的保障，而相信局部的保障。而此层意思，则正是后来罗卡诺保障协约所要实现者。在1925年1～2月中，法国方面盛讨论安全问题，而其内阁当局极力拥护《日内瓦议定书》。但鉴于英国方面之态度，法国新闻几乎一致主张，在万一此议定书终被抛弃之场合，则另求一代替办法，以保障法国之安全；而且此项安全保障，必须得英国加入。

    莱茵协约提案的由来

    在1915年，西欧列强一般考虑安全问题之中，首先提出莱茵保障之协约案，构成后来罗卡诺会议的基础者，究为德国政府。当时《日内瓦议定书》命运之危殆，法国安全之顾虑，大影响于德国之国际地位。“达威斯计划”虽然于1924年9月1日开始实施，但是德国对外政治上的困难仍然存在。《凡尔赛和约》规定（第429条），同盟国当于五年之后，即1925年1月10日，撤退第一占领地域（Cologne）之军队，如果德国诚实履行了和约之义务。德人预期“达威斯计划”成立之后，德国与协商国关系改善，可以希望它们如期撤兵。及到撤兵之期，情势大令人失望。法国政界领袖，即素称平和急进派者，现亦鉴于《日内瓦议定书》前途之无望，主张维持莱茵地域之全部占领，以至法国的安全得到有效的保障协定为止。他们声言莱茵地域之占领，不是纯然一个法律的问题，而是在道义上与法国安全问题相关联的。他们愿为欧洲平和尽力，但要先谋法国之安全。则法国之不肯如期撤兵，已意在言外。加以德国裁兵义务未诚实履行，同盟国即以此理由，于1925年1月5日之对德通牒，宣告1月10日不能撤兵（同盟国政府最后依6月4日之对德通牒，举出德国未履行裁兵义务之证据，以为辩护其不撤退莱茵军队之理由）。此项宣告，当然给予德国以莫大的精神的打击，同时亦使德政府感觉有采行新政策之必要。德政府至此不能不承认莱茵撤兵问题，法德关系，及欧洲政局，咸与安全问题有密切相连的关系。1925年德政府之提出莱茵保障协定案，即在解决安全问题，谋与西欧列强、尤其法国妥协，复入欧洲列强团体。

    但是在1925年之提案以前，关于安全保障协定计划，德国方面已经提议过三次。第一次在1922年库洛（Cuno）内阁时代。依同年12月31日总理库洛之演说，他知道在法国方面，占领莱茵地域之理由，在防德国复仇；他为证示此项理由之无根据，曾经由第三国（美国）之媒介，通知法国说，德国愿与法国及其他同盟国之于莱茵地域有利害关系者，订立30年不相攻击之协约，而以一与莱茵地域无利害关系之第三国（美国）为“保证者”（trustee）。但是法国拒绝了此提案。第二次类似的提议，见于德国政府于1923年5月2日致法、英、意、日及美国政府之一通牒；在此通牒中，德国提议订立双务的莱茵协约，而为解决法德争议，另设特殊规定。但此提议亦不得同盟国之接受，因其附有早日撤退罗尔军队，恢复该地域原状之条件，而非协商国所能同意。第三次在1923年9月2日，其时德总理斯特莱斯曼又提议由“对于莱茵地域有利害关系之列强”，订立一双务的协约，相互保障现存的领土协定；对于此次提议，则依波安加雷在议会之演说，法政府仍表示不妥协之态度。

    德国的新提案

    德国关于莱茵地域之保障协约，已经三次提议，三次均被拒绝。但莱茵保障对于德国之关系重要，并未减除，而且反日见增加。1925年1月占领区域撤兵问题之发生困难，已如上述。德国的工业家已渐次将其事业由罗连及叙列色移到莱茵地域，此地域之平和及安全，于德国实业上及财政上更有重大的利害关系。其结果是，负德国外交责任之斯特莱斯曼，决然为德国提出第四次的提案，此次则得到有良好反响，卒获成功。最初德政府秘密向英国通知此项提案，但英国外交总长张伯伦即时答以他不能瞒着同盟国，接收此项通知。其后德国内阁（Luther内阁）卒于1925年2月9日经由其驻巴黎之大使，以觉书之形式，正式将德国提案，交付法国总理赫里欧，是为莱茵保障协定谈判之开始。

    德国提案的内容

    2月9日之德国提案内容，具有很大的伸缩性；此提案包含数种不同的方式之保障计划。第一是沿用1922年库洛提议的形式，由对于莱茵地域有利害关系之列强————尤其英、法、意、德————订一彼此不相攻击之协约，而以美国为保证者；同时相互订立一般仲裁条约，并入于此保障协约。德国并且愿与其他国家，亦订立平和解决政治的及法律的争议之仲裁条约。再一种方式是，订一协约，以明文保障莱茵地域之领土现状。此协约之内容，可声明，相关各国相互尊重莱茵地域领土现状之不可侵犯；它们共同的，或单独的保证此项义务之履行；最后，它们且认为任何违反此义务之行为有关它们各自利益及全体利益。并且此协约可保障《凡尔赛和约》第42条及第43条（规定莱茵地域解除武装）之义务之履行。上述之仲裁协定，亦可随同保障协约订立。最后德政府尚提议一种方式，即使安全保障协约，如《日内瓦议定书》之形式起草，使之能扩大成一世界的协约，以包括一切国家。

    以上为德政府提案的要旨。在德政府觉书中，未言及德国与波兰之国境；德国未说愿意保障此国境，亦不说不肯保障，虽则提案中亦有“德国并且愿与其他国家，亦订立平和解决政治的及法律的争议之仲裁条约”，已示意并非绝无妥协之道。德国觉书亦未言及比利时，虽则比利时更是对于莱茵地域有直接利害关系之一国。但此点后来解说为出于“忘会”，而比国明白的列入后来的谈判。

    协商国的态度

    对于德政府此项莱茵保障协定之提案，同盟国取何态度？在同盟国中，当然以英法两国之态度最关重要。德国觉书最初并未公表。及至3月24日，英国外交总长张伯伦在议会演说关于德国提案，初次睹正式的说明。所以各国公众对于德国提案之内容及性质，有种种不同的揣测。而法国舆论，最初对于德国提案很抱疑端，因为他们知道德国未表示保障东方国境之现状。而英法两国意见之根本相差，即：前者决不肯保障东欧国境，而后者不愿签订那不能同时保障波兰国境之协定，更足以使法国一般社会觉得德国提案之无用。但是就法国的利益说，德国的提案，实际亦大有考虑的价值，因为德国提议保障莱茵地域之领土现状，即等于德国自动的宣告永久抛弃阿尔沙斯、罗连两省。惟其如此，斯特莱斯曼之妥协政策，在德国乃大招国家主义派之反对。英国的舆论，最初似亦敌视莱茵保障协定，以为于国际联盟之外，又为特殊的地域协定，便是返于旧式的同盟外交。但伦敦《泰晤士报》极力为德国提案的声援；在1925年3月30日，该报载一通信，论到德国保障协约之提案，谓为欧洲未来的大希望所在，是欧战后最好的一件事。此通信举出德国提议的保障协约两个好的效果：第一是可以终止防害欧洲平和之“恢复旧土”之运动（Irredentism），尤其法德国境之纷争；第二是此协约将使德国复入欧洲列强团体。但无论为如何，英法两国政府当局此次却很重视德国提案，而在公众不知不觉之中，继续内密的从事于研究及磋商工作，虽则德国政府最初只于2月20日从法国政府接到一简单的复牒说，“已接阅2月9日之觉书甚感兴趣，凡有可以增进欧洲及世界平和者，决不疏忽过去”。

    保障协约谈判的经过

    在德国觉书中提议的保障方式，第一种及第三种自始即被屏斥，因为当时既不能希望美国出为欧洲保障协约之“保证者”，而依照《日内瓦议定书》形式之世界的协定亦无成立之望。所以惟有第二种方式，即莱茵领土现状保障协定，成为谈判的标的。但亦经过五月之久，始渐告成功。

    从1925年2月9日德国提出其觉书于法政府，至6月16日法国给予德政府第一次正式复牒，其间英法外交当局继续内密的交换意见，虽则表面若无事然。张伯伦于3月5日在议会发表外交政策，言及德国提案之事实，次日即向日内瓦出发，中途在巴黎停留，与法国总理赫里欧交换意见，同时亦与驻巴黎之他国代表讨论德国提案，宣示英国政策要点（此项政策即后来他在3月24日对议会演说发表者）。3月12日，国际联盟理事会在日内瓦开会，张伯伦向此会议正式宣布英国不能接受《日内瓦议定书》，但同时他表示主张特殊保障协定之意思。在会议中，意比两国代表，均表示赞同特殊协定的思想。3月24日，张伯伦在会议演说，第一次正式宣布德国提案的内容，而表示英国同情的态度。但同时英国不肯保障东欧国境的意思亦明白表出。英国此项政策，适与法国及其东欧的与国————波兰及察哥斯拉夫————之志愿相反。于是在4月及5月之期间，关于安全保障协约之谈判，实集中于东欧国境保障之一点，法国要求同时保障东欧之波兰国境，而英国则只肯将其保障义务限于西方国境。法国对德国正式复牒之草案，于1925年5月20日完成，随即送给英政府审查。张伯伦与法国外交当局蒲立央（Briand）之间，关于此复牒内容，又为数度之意见交换，争点仍在东欧国境之保障问题。最后法政府取一折中方式，使法国值波兰及察克斯拉夫与德国所订之仲裁协约被德国违犯之时，保留行动之自由；而使英国及其他签字莱茵协约之各国，在此场合，有给予保障与否之自由。于是张伯伦亦表同意，而英法两政府共同决定了对德复牒之内容，此复牒卒于6月16日提出于柏林政府。6月18日英国政府以“白皮书”（White Paper）发表英法往来交涉文件，而世间对于此次保障协约交涉之实情，乃始明了。在法国对德复牒中，首先声明德国必须无条件的加入国际联盟；保障协定之缔结，不得视为涉及《凡尔赛和约》之修改，亦不得影响莱茵驻军之权利。在此等保留之下，法国欢迎一种莱茵协约，并愿辅之以法德间及德比间之仲裁协约。至于德国觉书中所提议的其他仲裁协约，法国亦以为于欧洲平和为切要，但对此项仲裁协约，莱茵协约之当事国愿为之保障与否，各听其自由。

    经过月余之后，德政府始回答法国复牒。在德国7月20日之回答中，声明有三个要点：第一，莱茵协约虽不涉及现行条约的修改，但不能防止将来随时修改之可能。第二，德政府不否认德国加入联盟与安全问题相关连，但必须至德国裁兵之后继之以列国一般裁兵，它始能认为享有联盟会员之平等权利；在一般裁兵未实现以前，应当顾及德国特殊的军事上经济上及地理上情势，求一暂时的解决。最引起争论者为第三点，即德国主张仲裁协约应为非政治性质的，而且不要对于违约国加强力的制裁。德国此项回答，在法英两国均不受欢迎。英法之间继续交换意见；最后则法国外长蒲立央决定亲赴英京与张伯伦面商。他于8月10日抵伦敦，至12日谈判完结，英法商定了对德第二次复牒之内容。法国第二次复牒，取得比、意、波兰及察克斯拉夫国之同意之后，乃于8月24日交付德政府。此复牒注重回答德国7月20日提出之三点。关于第一点，法国仍认为《凡尔赛和约》及其执行之保障，绝不得更动。关于第二点，法国声明德国不能要求特殊地位；至多它只能在联盟内将其志愿向理事会陈述。关于第三点，法国承认，协约之保障者，不能专断的片面的判决谁为侵略者（aggressor）；侵略者之性质可依事实证示出来，即：例如不先诉诸平和解决，而开始使用武力或侵犯国境，或（在莱茵之场合）侵犯中立地带。

    最后法政府表示，与同盟国一致的邀请德政府依上述基础开始谈判。在交付复牒之时，法政府经由其驻柏林大使，口头传达下之提议，即：在伦敦开英、法、德、比诸国法律专家委员会，从事起草工作，以融和各方反对之意见。德政府随即依27日之回答，表示接受此项提议，而任命外交部法律顾问哥斯（Gaus）为出席委员。于是德国的法律专家哥斯、法国的佛罗玛甲（Fromageot）、英国的赫斯特（Sir Cecil Hurst）、比国的罗伦（Rollin）、意大利的毕洛逖（Pilloti），于9月1日开会于伦敦。及至9月4日，专家委员会工作完成，拟定有英、法、德三国文字之莱茵协约。在专家委员会完成协约起草工作之时，国际联盟第六次大会正在日内瓦开会。大会会长法总理班鲁卫（Painlevé）一方面深惜《日内瓦议定书》之抛弃，同时亦预言欧洲平和巩固之趋势，即暗示莱茵保障谈判之将有良好结果。

    专家委员会工作完成后，次一步即在召集相关国家会议，正式讨论保障协约。同盟国召集开会之招请状，卒于9月15日送出；被招请与会者，除英、法、德、意、比五国外，尚有东欧之波兰及察哥斯拉夫国。原定日期为9月底或10月初。最后德政府依9月26日对协商国政府所发之通牒，表示接受招请状，而提议于10月5日在瑞士开会；地点定于罗卡诺（Locarno）。

    罗卡诺会议

    罗卡诺会议于预定日期10月5日开幕，英国外长张伯伦及法国外长蒲立央均出席。代表德国者为外长斯特莱斯曼。此三人为会议中最重要的人物。而意大利总理麦索里尼（Mussolini）最后亦于10月15日亲自赶到会议，签字保障协约。在会议中，一切讨论，对外守秘密；每日仅依全体代表之同意发表一简单的公报。依第一日之公报，则知道赖专家委员会初步工作之力，会议得于数小时内商定了协约大部分条文，所余的争战不过二三个。但此二三个争点，实是比较困难而且重要者，如德国加入国际联盟之条件；东欧国境之保障问题等。关于德国加入联盟问题，决定由同盟国另依致德政府之一通牒，解释联盟《规约》第16条之义务。关于东欧国境保障问题，则其解决方法，是依英国以前提议之形式，使东欧仲裁协约与莱茵协约同时订立，但不与之构成一“整个系统”。此问题最后且依法波间及法察间互障协约之订立而告完全解决；依此等协约，在波兰或察哥斯拉夫国被德国违反仲裁协约加以攻击之时，法国当即时给予援助。12日以后，波兰代表及察哥斯拉夫代表与德国代表之间，亦开始仲裁协约之谈判。迄于10月15日，一切谈判完成。莱茵保障协约首先在会议通过；次之各项仲裁协约亦告成立。于是构成所谓《罗卡诺公约》（Locarno Pact）之诸种文件，乃于次日（10月16日）经到会各国代表“签证”（initialed），而其正式签约之日期，则定为12月1日，地点在伦敦。缔约各国政府预备在此期间，征求议会之同意。（但各项文件订立之日期，仍书为1925年10月16日。）

    《罗卡诺公约》

    罗卡诺公约，包含一个“最终议定书”及下之六种附件：（一）德、比、法、英、意五国间互障协约（Treaty of Mutual Guarantee）；即通称《莱茵保障协约》（Rhineland Pact）者；（二）德法间仲裁协约；（三）德比间仲裁协约；（四）德波间仲裁协约；（五）德察间仲裁协约；（六）对德共同声明书。此外另有法国与波兰间及法国与察克斯拉夫国所订之两种互障协约。

    在最终议定书中，德、法、比、英、意代表各声明签证了附件内五种条约；法国代表宣布法波间及法察间协约之订立；英国代表声明，拟定之“共同声明书”，当于以上各约签字之后，交付于德政府。对德共同声明书之内容，系到会各国对于德国解释联盟《规约》第16条规定（关于对违约国行使制裁）之义务，谓此项义务，可由联盟各国斟酌自己的军事的情状及地理的位置履行之；故德国尽管是解除了武装，决不至因加入联盟而感受危险。

    在上述附件内五项条约之中，自然以（一）项，即《莱茵保障协约》为最重要；此实为所谓《罗卡诺公约》之本体。依此协约第1条，缔约者之德、法、比、英、意五国，共同的并且单独的，保障西欧方面德法间及德比间现存国境之不可侵犯，领土现状之维持，及《凡尔赛和约》（第42及43条）关于中立地带之规定之遵守。依第2条，德、比两国及德、法两国相互约定不相攻击；但（一）为抵抗违反上述保障之行为或现行破坏中立地带规定之事实而采之正当防卫，及（二）为遵行国际联盟《规约》第16条而采之行动，及（三）因联盟理事会或大会决议之结果而采之行动，则不在此限。依第3条，它们约定将一切争议，概行交付仲裁或和解解决，其详细办法，依同日订立之协约另定之。依第4条，如值上述第2条之约定，遭受“现行侵犯”（flagrant violation），缔约各国应即时出而援助受害之一方当事国；但在侵犯事实有疑问之场合，则当诉诸联盟理事会，听其判决。第3条关于平和解决之约定，亦受英意两国之保障德国或法比，如有一方不遵行此约定，而有侵犯本约第2条之行为或违反《凡尔赛和约》第42条或43条之行为，则第4条之制裁规定亦适用（第5条）。此协约是无期限的，但如联盟理事会依三分之二多数决议，认为联盟对于缔约国已具充分的保护，则此协约从上项决议后一年届满，失其效力（第8条）。最后，第10条规定，此协约须经批准，批准书须从速送日内瓦，缴存国际联盟保管；而于一切批准书悉已送缴及德国加入联盟之后，协约即时生效。

    德比间仲裁协约及德法间仲裁协约，均约定，将两国间一切不能依通常外交手段解决之争议，尤其适于司法解决之争议，交付仲裁法庭或常设国际法庭审理，但在本协约成立以前发生之争议，属于过去之事者，不在此限。在争议交付仲裁法庭或常设国际法庭以前，得依双方当事国之合意，先交付一依本约规定设立的“常设和解委员会”（Permanent Conciliation Commission），为友意的调解。“常设和解委员会”以五委员组成：德比（或法）各由本国人中任命一人；其他三委员由两国协议从第三国人中任命之（委员长当从此三人中任命）。“常设和解委员会”应于本约生效后三个月内组成。常设委员会以多数议决为原则。如果常设委员会调解无效，则争议当由当事国依特别协定，提出于仲裁法庭或常设国际法庭。此协约须批准，其批准书当与德、法、比、英、意五国互障协约之批准书同时缴存国际联盟。此协约之生效条件及其有效期间，亦与上述互障协约同。

    德波间仲裁协约及德察间仲裁协约，内容规定与德法间及德比间两仲裁协约相同，不过从互障协约（波察不在其缔约国之列）中摘取有一二文句，因之其前文比较更详密。参加罗卡诺会议之人，皆知德国政府已永久抛弃对于德法间及德比间国境改正之要求；但关于波兰国境，则绝未表示同样的抛弃。德国政府之所能承诺者，至多只是不依武力谋德波间国境之改正；但它们仍明明希望以协议方法达得目的。于是德波协约之前文，声明尊重从条约或国际法发生的权利，为国际的法庭之义务；“一国的权利，非依其本国的同意，不得变更”。

    至于此外之法波间及法察间两互障协约，严格的说，不构成《罗卡诺公约》之一部分，但亦系同时在罗卡诺订成，而实为上述诸约之补充。此两协约发生之原因，在英意两国政府，依五国互障协约，只保障德比间及德法间之国境，与德比间及德法间两仲裁协约。至于东方之德波间及德察间国境，则英意未给予任何保障。但法国政府则自保障协约谈判开始以来，始终主张，法国的安全，不但依靠它在莱茵地域之地位，并且依靠它在东欧所造的同盟系统。今英意既不肯一体保障东欧国境，法国乃采单独保障方式。于是在罗卡诺会议中，蒲立央另与波兰及察克斯拉夫国各订一互障协约，约定，值一方因为它们与德国在同日订立之协定被违反而受侵略之时，相互给予即时的援助。质言之，即：依此两协约，法国担任保障德国遵守东欧仲裁协约；波察两国担任保障德国遵守西欧协约。实际上，法国所负之保障义务，特别重大，因为波兰及察克斯拉夫在东欧受德国攻击之可能性较多。

    《罗卡诺公约》之实施

    《罗卡诺公约》于10月16日在罗卡诺签证之后，当须经过12月1日在伦敦正式签字，及各国政府批准之程序；并且尚须待德国加入国际联盟始生效力。于是罗卡诺会议闭会，各种文件发表之后，公约问题，成为缔约各国政治上讨论的主题，为欧洲外交上注意的焦点。尤其在德国方面引起的争论最大。《公约》在伦敦签字以前，德国路德内阁，为取得国会同意，经过了一场大苦斗。德国国家主义派的人，反对罗卡诺协定最猛烈。他们原系抱对法复仇，推翻《凡尔赛和约》之志者，自始反对与法国妥协。罗卡诺会议闭会以前，他们已经表示反对莱茵协约，认为等于德国宣布永久抛弃阿罗两省。及至德国已与同盟国商定会议日期，他们仍谋阻挠会议进行，要求路德内阁提议撤消巴黎和会对于德国“战争责任”（war-guilt）之判决，作为德国接受保障协约之条件。斯特莱斯曼明知此种提议无效，但为缓和国内舆论计，亦只得于开会之前，在致同盟国之通牒中，要求撤消和约中关于德国“战争责任”之条款；及其要求被拒绝，他在罗卡诺会议中亦不再提出。及至罗卡诺协定内容发表，国家主义派极力反对，认为不能接受；而在内阁中之该派领袖三人，亦随即退出内阁（10月26日）。路德内阁于是在国会立于少数地位，大感困难。加之，苏俄原不愿德国与西欧列强妥协，自始即力谋妨害保障协约谈判之成功。俄国外交及宣传的活动一时不免影响德国对于罗卡诺协定之舆论，增加德政府的困难，亦为公然的秘密。最后路德内阁在11月23日提出协约案于国会之时，宣布内阁于国会通过罗卡诺协定之后，即行退职，有以解除社会党之反对（因为以前社会党恐怕协约通过，此保守党的内阁生命延长）。而德总统兴登堡（Hindenburg）后亦表示赞成接受协约。并且同盟国于1925年11月开始撤退科伦（Cologne）区域之驻军，亦有助于德国政府妥协政策的成功。关于此事，法国外长蒲立央向德国大使明说，同盟国使撤兵与签罗卡诺协定两事同时并行，即在表示他们深信，对德国之关系开始一新纪元。协约案在德国国会经过数日之讨论，卒于11月27日以291对174之多数通过。构成《罗卡诺公约》之诸种协定，乃卒如原定计划，于1925年12月1日在英国外交部正式签字，而其正本于12月14日缴存日内瓦国际联盟。随后各国政府批准手续亦次第完成。此外则尚有德国加入国际联盟之一个条件待完成。德国加入联盟之交涉，经过许多波折之后，在1926年中亦卒告成功。1926年9月8日，联盟第七次大会全体一致表决德国加入联盟；同时德国亦被指定为理事会永久会员。从此以后，《罗卡诺公约》发生效力。

    罗卡诺协定成立的效果

    罗卡诺协定成立，解决了西欧的安全保障问题，减除了德法两国的猜疑；法国既可不再忧虑国境之不安全，莱茵撤兵之举，因之容易实行，而德国亦可以安然复入欧洲列强团体。除1924年讨议达威斯赔款计划之伦敦会议外，罗卡诺会议，实为战后德国与其旧敌第一次在友好平等的基础上相见之会议。而其结果亦满足了两方的利益。此为德国斯特莱斯曼一派妥协的外交政策的胜利；此为英法外交的成功。依德国之加入，国际联盟之基础大为巩固。并且从此除去了德俄联结之危险，对于苏俄势力西侵运动为一致命的打击。就全体看来，罗卡诺会议的成功，实表示西欧列强团结紧固，国际政治渐入安定状态。

    罗卡诺以后

    《罗卡诺公约》实施以后，欧洲最困难的安全保障问题告一段落，一时似乎国际政治可上平和进步之轨道。但是不久反动又起，国际政治，复呈退步之状。在1927年5月12日，英政府突然对于在伦敦之“苏俄商务代表团的事务所”（The Soviet Trade Delegation and Arcos, Ltd），行使搜索，结果说是发现有大批煽乱的证据；英国随即继之以宣布对俄绝交。英国保守党内阁，拒绝接受1924年工党内阁时代与俄国代表商订之友好通商条约以来，英俄国交久已欠圆满，至是乃完全决裂。因之1924年工党内阁开始的对俄妥协之事绩根本破坏，

    苏俄对西欧国家之敌对形势，又复加重。随后在同年9月法国政府，亦有要求召远驻巴黎的俄国大使之举，因其署名于第三国际檄动世界工人反抗资本主义的政府之宣言。

    同时世人渴望的一般裁兵运动，亦未能于罗卡诺会议之后积极进行。国际联盟于日内瓦议定书抛弃之后，对于裁减军备，虽依“裁兵会议预备委员”（The Preparotary Commission for the Disarmament Conference，1925年9月设立，次年5月开始工作）之机关，从事准备的工作，但裁兵会议，延至1929年尚未召集。而在他方面，依1922年华盛顿条约停止的海军竞争，则又重新开始。1927年美国召集英、美、日三国海军会议于日内瓦开会，谋将华盛顿条约之限制，推及于辅助舰。然而日内瓦会议，全无结果，英美海军妥协之前途，更觉辽远。

    迄于1928年，罗卡诺的精神，似乎完全消散。莱茵撤兵问题，继续在法德间引起激烈的争论；意法关系，亦发生困难。德国所希望之一般裁兵亦未能实现。及至9月中所谓“英法海军协定案”，引起美国方面之反感，国际形势更形紧张。虽则8月27日15国在巴黎签订了美国政府提议之《非战公约》（通称Kellogg Pact），约定不以战争为“国家政策的手段”，在国际关系上表现平和安全的征兆，然而反对趋向的军备竞争，战争准备，仍在进行。《非战公约》已因同时发生的英法海军协定案而失去世人不少的信任心。公约于1929年开初在美国经元老院批准；但在同一星期中，国会即通过新建造1万吨的巡洋舰15只之海军案，以示对英竞争。就全体看来，不能不说，从1925年罗卡诺会议以后，至于1929年之初，其间国际政局，实呈逆转之势。

    但1929年春季以来，国际形势，因为英美两国方面事状之变更而大改善。美国新总统胡佛（Hoover）就职之后，对于国际问题，表示积极的态度；在4月中，美国已将裁减海军之希望宣布于日内瓦。加以6月中，英国工党继保守党组织内阁，美国提议更得到同情的赞助；新总理麦克唐那就职后，随即与美国驻伦敦大使达威斯（Dawes）开始交换意见。随后麦克唐那且于10月初亲至华盛顿与美总统会商其结果，则英美两政府关于海军平等之谅解成立，而决定召集英、美、法、意、日五国海军会议，定于1930年1月在伦敦开会。于是1921年华盛顿会议未能完成之海军全部限制事业，可望于1930年伦敦会议完成。英国工党内阁之成立，在他方面尚有助于国际政局的改善。依英国代表在海牙赔款会议之坚决主张，莱茵撤兵问题，完全解决：不但英国宣布即时撤兵，法国亦约定于1930年6月底全部撤尽。同时德国赔款问题，亦依“杨格计划”（Young Plan）之采行得一最后的决定。英俄复交谈判，亦随工党内阁之成立而开始；此项谈判中间虽经停顿，但卒于9月中告成；其结果是，两国决定恢复外交关系，并随后开议各种悬案。此等事实，足以表示1929年国际政局之转机。