第五章 新政与政府运作【80】

    吏役次官僚制

    吏役次官僚制（clerical subbureaucracy）值得引起注意，因为它经常被忽视————尽管实际的政府运作，在接触民众的范围内，通过吏来开展。在宋代，吏的重要性明显远超前代。行政程序————尤其在财政和法律事务上————变得更加详细和复杂；而且印刷术使得表格和文件的广泛使用成为可能。结果，负责越来越多的日常公事的吏成了相当专业的群体。既然对这些技能没有正式培训，也很少有针对这些人员的正规招聘程序，这些职位便充斥着大量现有人员的后代和亲朋好友。中央政府中的吏往往成为首都及周边地区的永久居民。地方政府中的吏大都是该地区的本地居民。从这个意义上说，吏可以被视作行政部门中最底层的地方次官僚体制。依照法律和习俗，他们的社会地位远低于组成国家官僚系统的文官；(1)但就政府运作而言，这不意味着吏在职能上无足轻重。

    王安石积极关注官僚体制的改革，【81】自然不会忽视吏役次官僚制需要相应的改进。此外，在政府运作程序的规模和数量扩增的情况下，与从前相比，新政不可避免地要将更多的责任交到吏的手中。因此，吏役次官僚制必然会影响新政的效果。

    尽管很难估算，但从新政期间单单三司就有一千零八十多间堆满案牍的房间，便可轻易推测出中央政府中吏员规模的巨大。(2)宫崎市定的研究揭示出这些中央政府中的吏领取微薄的俸禄，几乎没有足够的收入。在新政推行以前，地方官府中的吏完全没有固定俸禄，作为代替，他们从各种各样的税收中为其服务获得一些补偿。(3)

    官员服从调遣，在各地之间往来迁徙，而吏则更长久地待在某个官府之中。有人说，尽管官员不是“封建”的，但吏是；就此而言，他们事实上拥有一地的终身任期。吏对地方官府事务有长期而详尽的了解，所以他们经常能够影响不太熟悉这些的官员的行政决定。(4)这些吏毫无指望晋升，也很少有人存在道德上的顾忌。他们主要关心的，如王安石所指出的，是靠欺瞒官员进行贪污。(5)吏处理大量财政事务，却没有受到严格的监管；此外，还有很多人用贿赂来诱惑他们。(6)他们与商人勾结，与贪官狼狈为奸，【82】都已不是秘密。(7)

    宫崎市定指出，王安石敏锐地注意到了次官僚制改革的必要。第一，他削减了为政府服务的吏的数量。第二，他提高了中央政府中过去领取固定薪水的吏的俸禄，又给予地方政府中先前不领俸禄的吏以一定的收入。第三，他支持经过一定考试之后，将出色的吏提拔到文官序列之中。第四，他强烈要求吏要受到有效的监督，对贪污者要严惩。(8)这一重大改革被称作“仓法”。这里的“仓”是统称，既指谷物收入的储存之所，也指地方政府的财库。众多的吏职，以及众多的贪污行为，都与此相关。而且，吏正是从这些同样的来源中获得他们的薪水。(9)王安石的最终理想，与他对《周礼》所描述的上古制度模式的信念一致，是要将吏和官员合并为一个阶层并最终使二者融为一体，一如农民和士兵，都纳入单一阶层。(10)由于坚持这一理想，王安石忽视了阶层结构已然固化、社会群体分化显著和职业日益专业化的现实；不可能只存在一个阶层。(11)

    除了这种公平却不切实际的理想，王安石的仓法成效显著。他争辩说，根据政府的规则给吏支付俸禄，好于忽视他们或者事实上允许他们非法取得钱财。(12)由此产生的政府预算的增加，毕竟不算非常沉重的负担。有效的财政改革举措可充分覆盖增加的预算，在新制之下，【83】地方政府自身负责管理来自场、坊（尤其是酒坊）和津渡的杂项收入。在此之前，这些被分配或者“外包”给吏，作为他们服务的报偿。按照王安石的说法，地方政府管理因此建立在合理的基础之上，而不必加重民众的税负。(13)同时，对吏的必要的警惕性监管和对贪污的严惩，确实明显改善了地方政府的水准。甚至王安石的反对者也承认这一点。(14)

    但是吏役次官僚制绝不会轻易治愈自身的顽疾。现在胥吏们获得的收入，很可能还不到之前他们通过贪污所获得的一半。(15)新的监管也不足以查获所有人。许多新政引发抱怨，未能实现其目标，很大程度上是因为协助执行新政的吏在其中找到了挪用公款和敲诈勒索的手段。这样的事例大量存在。青苗法是帮助那些有需求的人，还是强加于完全不会从中受益的人，很大程度上都取决于吏是否遵守制度的精神————通常事实并不如此。(16)全国常平仓的数量在改革中增长到大约五百个，其建立是为了辅助政府财政，并在必要时进行均衡调配。但由于管理不善，它对腐败官吏的好处远甚于对民众的帮助。(17)方田均税法是消除逃税和不公平负担的一项重要改革。然而，实际的测量、记录和报告都操于小吏之手，【84】他们很容易与不良官员和富室勾结从而使得法令落空。在后变法时期，整个制度沦为了一场闹剧。(18)为地方政府服役在变法时以摊派税费为基础；在反变法时期回到轮流分配；后变法时期减免办法又再次恢复。无论评估纳税额还是轮流分配服役都需要吏，他们帮助确定家庭财产范围及其税务负担。在反复的剧变之中，许多记录被吏蓄意隐瞒，或是报告宣称遗失。这给滥用职权创造了大量机会。(19)同样不幸的例子是市易法。当政府直接与小商人按官方规定的价格打交道时，大商人被剥夺了许多优势。法律向小商人提供了贷款便利，可他们并没有真正获利。结果也没有必然惠及消费者。实际上，大量的利润归于吏，再通过他们进入了腐败官僚的口袋。(20)

    因此可以毫不夸张地说，王安石的改革措施部分地是被腐败官僚和不可救药的次官僚制联合起来打败的。在这个意义上，王安石的反对者对新政的批评中有很多是事实，即这些措施无意中或不可避免地将更多的行政管理权置于小人之手，因此给滥用和操纵这些权力创造了更多机会。另一方面，王安石的反对者本身也未能提供有建设性的方案来解决次官僚制的弊端。【85】在反变法和后变法时期，地方政府的行政管理日益恶化。(21)到南宋时，地方政府的大多数劳役都按照新政，由雇用的个人提供。换句话说，现在的吏比以往更多，政府则受害于越来越依赖这一大大膨胀的次官僚制。同样的情况持续到清代直至近代。(22)

    中央集权与同一性

    宋代政府运作的一个重要特点，是中央集权不断增强的趋向。这一趋向实际上在宋以前混乱的五代时期就已变得引人注目，它是对地方军事力量与篡权的直接回应。在宋代之初，中央集权就已十分显著。但是，在为了国家安全的中央集权和财政管理的中央集权之间，必须要做出区分。(23)宋帝国从立国之初就在采取措施防止地方篡权的危险：将最强的军队置于中央政府的直接指挥之下，密切监视所有地方武官，赋予地方文官比前代所能获得的更大的权力。在这些情况下，地方政府的财政管理主要握于这些文官之手，只需服从中央政府规定的一般要求。

    财政管理的中央集权化，随着新政出台才得以确立，新政在管理不断扩张的国家财政时，制定了各种财政管控措施。比如，【86】中央政府开始指导地方政府单位根据中央政府的估算来征税；税额不再像从前那样基于地方政府单位的不同报告，也不再根据他们的恳求或借口而减少数额。(24)

    财政的中央集权导致了人事政策上相似的趋向。宋朝给予高级官员非比寻常的礼遇与关怀。当他们在朝中失势，通常会被派任地方政府中的尊贵职位。新政一推行，许多年长的政治家，以及其他较低级别的地方官员，断然拒绝遵守中央政府施行新政的指示，他们强烈反对新政。王安石不能容忍这些阻碍。他逐步罢免这些反对派，代之以服从命令的官员。这样，他实际上削弱了从前对于高级官员的尊礼，对官员任命实行更集中的控制，并达到了他所相信的官僚政治同一性的必要程度。他能够实现这些改变，是因为皇帝的绝对权力当时站在他这一边。

    进一步中央集权的另一个方面是政府机构最高层行政部门权力的集中。变法以前，如柯睿格对宋代文官的权威研究所展示的，中书门下（负责常规管理的行政部门）、枢密院（军事局）和三司（财政委员会）之间有明确的权力划分。(25)王安石没有办法将文彦博从枢密院罢免，【87】但是他削弱了文彦博干预军事人员任命的部分权力。(26)另外，通过制置三司条例司以研究和建议财政改革方案，他凌驾于三司之上，强制进行统一控制。(27)由于对这一新机构独立于政府架构之外的持续反对，不久之后它被并入中书门下。(28)但事实上行政部门已不再遵循之前的权力划分，现在它开始直接控制三司，而且没有它的批准，任何有关国家财政的法令都无法实施。(29)

    三司自身也发生了相似的转变。先前，其权力被划分至三个部门，即户部（登记或普查机构，掌管税赋之籍及税收）、度支（资金或财务机构，负责财赋拨款和支出）和盐铁司（主管盐铁专卖以及类似的国家垄断贸易），所以叫“三司”。(30)变法之初，即发生了明显的混乱：本来主要负责常平仓的司农寺受命利用它所掌控的粮仓资源为许多重要的改革提供资金。(31)变法进程中的一个短暂时期，还设立过两个新的机构，帐司和会计司。(32)最后，在长期的摩擦之后，三司被允许将所有这些机构重新聚合在一起，但只能在行政部门的指导之下。(33)现在，通行的做法是由主管行政的首席大臣（以其非正式头衔“宰相”为人所知）直接控制储备金，【88】以贯彻他们所建议的政策。(34)

    王安石留下了强有力的行政权力的遗产。尽管存在大量的批评，但反变法派在他们自己掌权时并没有极力颠覆这一遗产。(35)这种权力的中央集权化成为政府结构的一个永久性的特征。(36)

    宋代政府运作也有努力强化同一性的特性。在王安石发起变法时，官僚中的同一性并非一项原则。与之相反，如我们所见，这一时代以其富有活力和创造性的儒家思想、新颖而多样的观点为人所瞩目。但是，王安石对于自己不因循守旧的思想如此执着，以致他变得越来越教条，无法容忍其他意见，经常将其斥为仅仅是保守的、毫无价值的和有意刁难。有一次他向皇帝抱怨：“若朝廷人人异论相搅，即治道何由成？臣愚以为朝廷任事之臣，非同心同德、协于克一，即天下事无可为者。”(37)换句话说，王安石认为同一性对于有效的政府运作来说是必要的。通过改革太学和科举制度，他希望造就和结成志同道合的官僚群体。宋神宗赞同王安石的意见，认为应该通过编写和正式公布对经典的权威阐释来统一儒家思想。(38)这不仅触怒了保守主义学者，也没能达成其真正的目标。不久宋神宗就发现，结果不是统一（unity），而是同一（conformity）。他批评说，“朝廷以经术变士人，十已八九变矣，【89】然盗袭人之语而不求心通者，亦十八九”。(39)这丝毫不令人奇怪，因为在科场之中，举人们在他们事先准备好的大量文章中一味模仿王氏父子的写作。(40)

    反变法派，即使不是更教条主义，也是对等地通过罢免支持变法的官员进行反击。由于不知如何处理太学中深受王安石思想影响的学生，他们只是简单地命令太学不再进行招生。(41)与此同时，他们希望通过在州学中任命自己的追随者，学生中的学术氛围和政治观念会逐步转向对他们有利。

    在蔡京掌权的后变法时期，官僚主义的同一性达到了前所未有的高度。反变法派的著作遭到禁止。州学按规定设立“自讼斋”。虽然这一措施的细节未见记载，其目的则是将曾公开宣称支持反变法的学生置于其中；他们在里面进一步学习、思考，以纠正他们所谓的错误观念。强加的同一性达到了数千份考卷看起来都差不多的地步。从政治迫害之中，举子学会了连“休兵以息民，节用以丰财，罢不急之役，清入仕之流”这样普通的想法也不能表露，因为这可能会被看作对行政的暗中批评。(42)促进官僚主义同一性的另一因素是皇城司越来越活跃，【90】它负责都城中的情报工作。佐伯富已经表明，该机构凭借雇用密探和其他种种方法诱骗人们发表批评意见；它还伪造报告来诬陷无辜之人。(43)

    从前一时代充满创造性的儒学，到几乎令人难以置信地转变为麻痹窒息的同一性，原因不是单一的。在不断增强的中央集权之下，持续增长的同一性一定程度上来说是不可避免的；但是当像蔡京这样的官僚滥用由中央集权带来的巨大权力时，它远远超出了正常的限度。王安石可能从未意识到，他的新政通过加强中央集权和要求他所认为的必要的同一性，会导致这样不幸的结局。

    专制主义

    宋代政府的运作也受到专制主义倾向的深刻影响。专制主义有两个基本特点：皇帝的终极权力和与之密切相关的宫廷政治与阴谋。这种终极权力通常并不暴虐，因为它受到各种限制：儒家传统的约束、习惯性的边界，还有与官僚不同程度分享权力的事实。北宋时期权力的分享尤其值得注意，其时皇帝经常听从高级官员们的意见。这些官员自视为儒学的鼓吹者，具有意识形态上的权威。此外，作为官僚中的政治领袖，他们确实以明确表达政治观点和施加政治压力的方式行使着相当大的权力。但是，【91】不论这些官员享有多大的权力，它都只是一种派生的权力，是君主让渡的，并且始终保持在专制主义加于其上的限度之内。在危急时刻，专制主义倾向于增强，相应地，它通过缩小这一限度来削减官僚的权力。

    为了推行全面的变法，克服官僚体制中强烈的反对意见，王安石不得不主要依赖宋神宗的支持。幸运的是，宋神宗尊王安石如师，让他不拘礼节，直言无隐，而且接受其意见。(44)在很长一段时间里，“上（宋神宗）与安石如一人”，因为王安石说服宋神宗对他毫无保留。(45)此外，出于对变法的热情，王安石劝宋神宗“刚健”，希望以此压制反对派。(46)由此导致的朝廷高压效果显著。比如，司马光在变法之初从朝中被罢免，在之后的数年里，他避免公开批评现行政策。(47)就此而言，王安石进一步强化了专制主义。

    然而，没有任何皇帝对任何官员的信任是无限度或持久的。专制主义伴随着对某一官员可能权力过大的担忧。宋以前五代时期篡弑频仍的先例使得这种担忧持续存在。(48)比如范仲淹的改革，当反对者警告皇帝，范仲淹的一些盟友可能得到辽国的帮助，涉嫌密谋叛国，改革便戛然而止。(49)对皇位任何潜在的、甚至是幻想中的担忧，总是使得皇帝不会给予任何一位官员以过多的信任。所有之前有关王安石的著作一般都认为，【92】至少在新政初期，王安石确实获得了宋神宗完完全全的信任。但是，这要服从两个条件。第一，尽管宋神宗未曾当真怀疑过王安石的忠诚，他可能担心赋予王安石过多权力会引起其他主要官员的不忠。当新政刚开始推行，就有流言传播称，在民众的不满之中，当时令人尊敬的政坛元老韩琦可能会通过武力干涉迫使这些新政废除。(50)这些流言的目的，毫无疑问是要引起宋神宗的担忧以挫败新政，就像类似的流言成功地驱逐了范仲淹，而且它们可能确实阻止了宋神宗完全支持新政。第二，存在有力的证据表明宋神宗对王安石的信任并不彻底。在新政时期，多年来他留用了王安石坚定的反对者文彦博作为枢密使，对于王安石对文彦博的抱怨置之不理。

    当宣仁太后和宫中其他人警告宋神宗，市易法和免行钱引起的极度不满可能会引发京城中的骚乱时，他对王安石的极大信任最终被削弱了。(51)当曾布执行的调查显示，与王安石的保证相反，确实存在很多正当的抱怨时，宋神宗的疑虑增加了。王安石感到不快，不久之后就要求解除职务。在允许王安石离朝到南京担任州长（知江宁府）以后，宋神宗第一次颁布专门诏书，命令对变法进行坦率的批评以图纠正错误，并暂时中止了某些改革措施。(52)不久他召王安石回朝再服务一段时间；【93】尽管宋神宗仍然相信变法在本质上是合理的，并在他有生之年乃至王安石退闲以后都保持了变法的施行，但他的热情明显减弱。在王安石第一次从朝中辞职时，宋神宗声称：“大凡前世法度有可行者，宜谨守之，今不问利害如何，一一变更，岂近理耶？”(53)因此，他因为不安而收回了对变法的全心全意的支持，而这种不安基本上源于对任何可能威胁统治安全的冲击的深切忧虑。缺少皇帝的全力支持，即使不是决定性的，也是对变法成效的沉重打击。

    宫廷政治是专制主义孕... -->>
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